Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 83-АПГ14-27 Решение суда о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Брянской области от 15 мая 2014 г. N 192-п "О внесении изменений в постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 г. N 763-п "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. N 83-АПГ14-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Миронова Ю.Н. о признании незаконными и недействующими отдельных положений постановления Правительства Брянской области от 15 мая 2014 г. N 192-п "О внесении изменений в постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 г. N 763-п "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

по апелляционным жалобам Правительства Брянской области и департамента здравоохранения Брянской области на решение Брянского областного суда от 3 октября 2014 г., которым заявление Миронова Ю.Н. удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Правительства Брянской области Зубаревой К.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 г. N 763-п, опубликованным 24 декабря 2013 г. в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина", N 37 (173)/2013, утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Территориальная программа).

Постановлением Правительства Брянской области от 15 мая 2014 г. N 192-п, опубликованным 16 мая 2014 г. в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" N 13 (187)/2014, внесены изменения в постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 г. N 763-п "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", в том числе раздел VI Территориальной программы, которым установлены территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи, изложен в новой редакции.

Миронов Ю.Н. обратился в суд с заявлением о признании незаконными и недействующими отдельных положений постановления Правительства Брянской области от 15 мая 2014 г. N 192-п, которыми изменены показатели раздела VI Территориальной программы в части установления территориальных нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2014 год, а именно:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств областного бюджета - 328,0 рублей, за счёт средств обязательного медицинского страхования - 306,6 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счёт средств областного бюджета - 1039,3 рубля;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств областного бюджета - 442,2 рубля, за счёт средств обязательного медицинского страхования - 1001,5 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счёт средств областного бюджета - 43782,7 рубля.

В обоснование заявления Миронов Ю.Н. указал, что оспариваемые им территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2014 год занижены по сравнению с нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 932, что нарушает его права как гражданина, проживающего на территории Брянской области, на получение бесплатной медицинской помощи в гарантированном федеральным законодательством объёме, а также его права как врача на оказание пациентам медицинских услуг надлежащего качества и в соответствующем объеме. Кроме того, сославшись на решение Брянского областного суда от 2 апреля 2014 г., которым были признаны недействительными те же положения постановления Правительства Брянской области, заявитель указал, что в силу ч. 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Представитель Правительства Брянской области возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что изменения, внесенные в Территориальную программу оспариваемым постановлением Правительства Брянской области от 15 мая 2014 г. N 192-п не имеют отношения к нормативам, которые ранее оспаривались заявителем, кроме того, изменения приняты до вступления в законную силу решения Брянского областного суда от 2 апреля 2014 г., оспариваемое постановление Правительства Брянской области не нарушает прав и законных интересов Миронова Ю.Н.

Представитель департамента здравоохранения Брянской области также возражала против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемое постановление принято в рамках полномочий Правительства Брянской области и во исполнение рекомендаций Министерства здравоохранения Российской Федерации.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Брянской области полагал требования Миронова Ю.Н. подлежащими удовлетворению, так как в нарушение требований федерального законодательства нормативы раздела VI Территориальной программы, утвержденной постановлением Правительства Брянской области, ниже соответствующих нормативов, установленных разделом VI Федеральной программы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации.

Решением Брянского областного суда от 3 октября 2014 г. заявление Миронова Ю.Н. удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители Правительства Брянской области и департамента здравоохранения Брянской области просят отменить решение суда первой инстанции, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Мироновым Ю.Н., представителем прокуратуры Брянской области и начальником Управления Министерства юстиции по Брянской области в суд апелляционной инстанции представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Миронов Ю.Н., представители департамента здравоохранения Брянской области, Управления Министерства юстиции по Брянской области, представитель прокуратуры Брянской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 167, ч. 1 и 2 ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и принимая во внимание, что в силу ч. 2 ст. 252 ГПК РФ неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 1).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе, в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ) и в связи с этим, включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования (пункт 2).

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8 статьи 3 этого же федерального закона).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленной базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учётом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объёмов предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчёте на одно застрахованное лицо. Указанные в данной части значения нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи в расчёте на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (статья 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Федеральная программа включает в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, которая определяет права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счёт средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливает единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

В частности, её разделом VI утверждены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структура тарифов на оплату медицинской помощи.

Содержание приведённых норм федерального законодательства, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объёмы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, утвержденных стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объёмов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что программа должна соответствовать Федеральной программе, предусматривающей нормативы, которые рассчитаны как средние показатели и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Территориальной программы с нормами Федеральной программы, позволил суду первой инстанции сделать правильный вывод об установлении Правительством Брянской области территориальных нормативов финансирования в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации, что противоречит требованиям федерального законодательства и является основанием для признания оспариваемых положений недействующими.

В апелляционных жалобах представители Правительства Брянской области и департамента здравоохранения Брянской области, в частности, ссылаются на то, что суд при вынесении решения не учёл того обстоятельства, что постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2013 г. N 932, на противоречие которому поставлен вопрос заявителем, утверждены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, в связи с чем субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учётом структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, а также наличия средств в бюджете.

Эти доводы апелляционных жалоб не могут повлечь отмену решения, они аналогичны позиции заинтересованных лиц в суде первой инстанции, которой дана надлежащая судебная оценка, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Принимая во внимание, что других доводов, влекущих безусловную отмену решения в порядке статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в апелляционных жалобах не приводится, Судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Брянского областного суда от 3 октября 2014 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Брянской области и департамента здравоохранения Брянской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.