Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях", внесенному Законодательным Собранием Свердловской области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях", внесенному Законодательным Собранием Свердловской области

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 10 января 2017 года (протокол N 20, пункт 45) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях", внесенный Законодательным Собранием Свердловской области.

Законопроект предусматривает установление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

В связи с ростом числа транспортных средств в поселениях весьма остро встала проблема размещения транспортных средств на различных объектах благоустройства (газоны, скверы, игровые и прочие площадки и т.п.), мойки их в неустановленных местах, оставления разукомплектованных транспортных средств на территориях общего пользования и т.п. действия владельцев транспортных средств, влекущие повреждение, загрязнение и иное причинение ущерба объектам благоустройства. В целях борьбы с этими явлениями ранее органы местного самоуправления устанавливали запреты на такие действия в муниципальных правилах благоустройства, а субъекты Российской Федерации в своих законах - административную ответственность за несоблюдение этих запретов. Некоторое время судебная практика признавала такое региональное и муниципальное правотворчество вполне законным (см., напр., Определение Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. по делу N 81-Г06-14). Однако, начиная примерно с 2010 года, нормы муниципальных правил благоустройства и законов субъектов Российской Федерации стали рассматриваться как не соответствующие федеральному законодательству (Определения Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2010 года N 80-Г10-1, от 17 августа 2011 года N 74-Г11-18, от 14 декабря 2011 г. N 64-Г11-36, от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6, Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 года N 31-АПГ16-5 и др.).

Суды указывают, что правовое регулирование как самих запретов на совершение указанных действий, так и, соответственно, административной ответственности за их нарушение относится к компетенции Российской Федерации. При этом суды по-разному толкуют саму природу данных отношений и в одних случаях утверждают, что они лежат в сфере дорожного движения (Определение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 г. N 57-АПГ13-6), в других - санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны окружающей среды и т.п. (Определения Верховного Суда РФ от 3 сентября 2008 г. N 58-Г08-12, от 14 декабря 2011 г. N 64-Г11-36, от 30 мая 2012 г. N 81-АПГ12-1). Нередко суды указывают, что такие запреты уже установлены в действующих федеральных нормативных правовых актах - в Правилах создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных Приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 года N 153 (пункт 6.3), Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170 (пункт 3.9.2), Правилах дорожного движения (разделы 12 и 17, регулирующие единый порядок размещения транспортных средств, в том числе их остановки и стоянки). И, соответственно, суды признают, что в силу статьи 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами, относится к ведению Российской Федерации. Тем самым делается вывод, что административная ответственность, в частности, за проезд и стоянку транспортных средств на газонах и иных озелененных территориях может устанавливаться только в КоАП РФ.

Однако в настоящее время такой ответственности нет, а существующие составы правонарушений в сфере дорожного движения, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны собственности (статьи 6.3, 6.4, 7.17, 8.1, 12.19 КоАП РФ) в правоприменительной практике не распространяются на данные правонарушения.

Именно этим обусловлено неоднократное внесение органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу законопроектов, предусматривающих установление непосредственно в КоАП РФ административной ответственности за указанные нарушения.

По мнению Комитета, данная проблема нуждается в законодательном решении. Это может быть сделано несколькими способами, в т.ч. так, как предложено в законопроекте. Вместе с тем по тексту проекта имеются некоторые замечания.

Во-первых, размещение данного состава в той редакции, как он предложен законопроектом, в главе 8 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", представляется сомнительным. Более логичным было бы распространение на данные правонарушения статьи 12.19 "Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств" (путем закрепления специального (квалифицированного) состава либо путем включения соответствующей оговорки в основной состав, в том числе в виде примечания к статье).

Во-вторых, формулирование состава правонарушения, касающегося только остановки и стоянки транспортных средств и не касающегося других, названных выше проблем причинения вреда объектам благоустройства посредством транспортных средств, представляется чрезмерно узким и не вполне оправданным. Целесообразно было бы охватить данным составом все аналогичные правонарушения.

Следует также отметить, что еще более продуктивным, чем установление самостоятельного состава правонарушения непосредственно в КоАП РФ, в плане решения обозначенной проблемы представляется наделение полномочиями по установлению административной ответственности в сфере благоустройства органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом следует учитывать, что сфера благоустройства по определению является сложной и не поддается четкому отграничению от смежных вопросов градостроительства, землепользования, санитарно-эпидемиологического благополучия, дорожной деятельности и дорожного движения и т.п. Этим обусловлено то, что часть требований и норм, затрагивающих вопросы благоустройства, устанавливается на федеральном уровне, а на уровне муниципальных образований такие правила и нормы конкретизируются и развиваются. Такое правовое регулирование образует единую вертикальную систему, в которой трудно разграничить уровни правового регулирования. В этой связи полагаем, что разделение полномочий по установлению административной ответственности в сфере благоустройства между уровнями власти всегда будет искусственным и вызывающим сложности на практике. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразным наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности в сфере благоустройства как за нарушение законов субъектов Российской Федерации, так и за нарушение федеральных норм и правил.

Это требует комплексных изменений в законодательство, в том числе и в КоАП РФ. Так, можно рассмотреть вопрос о наделении органов государственной власти субъектов РФ полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными федеральными законами. Для этого положение пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ дополнить словами ",а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, также за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Одновременно в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закрепить полномочие субъектов по "установлению административной ответственности в сфере благоустройства, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если соответствующая ответственность не установлена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях".

Кроме того, поскольку административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в качестве альтернативы изложенному варианту можно рассмотреть вопрос о закреплении в КоАП РФ общего правила об "опережающем правотворчестве" субъектов Российской Федерации, исходя из положений пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. На этой основе в КоАП РФ могло бы быть закреплено право субъектов Российской Федерации устанавливать своими законами административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации до установления такой ответственности в КоАП РФ.

Однако в сложившейся ситуации необходимо принятие срочных законодательных мер по борьбе с причинением вреда объектам благоустройства. И хотя Комитет отмечает известную дефектность правовых конструкций, примененных в законопроекте, мы не можем не признать его положительный потенциал для решения данной проблемы.

В связи с вышеизложенным, Комитет считает возможным поддержать указанный законопроект с учетом последующей существенной его доработки в русле высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко