Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 50224-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях" и статью 29 Федерального закона "Об электроэнергетике", внесенному Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 50224-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях" и статью 29 Федерального закона "Об электроэнергетике", внесенному Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике рассмотрел проект федерального закона N 50224-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях" и статью 29 Федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и сообщает следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект направлен на введение законодательного регулирования отношений, связанных с осуществлением субъектами естественных монополий инвестиционной деятельности. Законопроектом предусматривается введение понятия инвестиционной программы субъекта естественной монополии и установление общих требований к ее содержанию, урегулирование правоотношений, возникающих между субъектами естественных монополий и органами государственной власти в связи с введением процедуры одобрения (утверждения) отдельных инвестиционных программ субъектов естественных монополий.

В состав инвестиционной программы включаются сведения об инвестиционных проектах субъектов естественных монополий, а также осуществляемых ими иных инвестициях. Виды таких инвестиций предполагается определить нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации. Планируется, что к таким инвестициям должны относиться в том числе финансовые вложения долгосрочного характера, осуществляемые в уставный капитал юридических лиц, в ценные бумаги, в форме предоставления займов (кредитов), в виде депозитных вкладов в кредитные организации.

Одновременно с этим законопроектом предусматривается введение института технологического и ценового аудита инвестиционных проектов субъектов естественных монополий и субъектов электроэнергетики в целях повышения эффективности осуществляемых ими капитальных вложений, снижения тарифной нагрузки и обеспечения интересов потребителей и государства в связи с осуществлением субъектами естественных монополий инвестиционной деятельности.

В то же время Комитетом выделяются отдельные замечания и предложения по рассматриваемому законопроекту.

Положения, направленные на регулирование инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий (далее - СЕМ) законопроектом предлагается включить в статью "Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий". Регулирование инвестиционной деятельности, в соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона "О естественных монополиях" не является методом регулирования, которых определено два:

- ценовое регулирование, определяемое посредством установления цен (тарифов) или их предельного уровня);

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объекте потребностей в товаре, производимом (реализуемом) СЕМ, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

В связи с этим подлежит дополнительному обсуждению вопрос, относится ли регулирование инвестиционной деятельности к предмету указанного Федерального закона.

Необходимо отметить, что средства, получаемые в рамках инвестиционных программ и соответствующих инвестиционных надбавок, являются лишь одним из источников инвестиций СЕМ. Кроме этого источниками инвестиций могут быть прибыль и инвестиции, получаемые от размещения акций и других ценных бумаг, Федеральным законом от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" закреплены равные права инвесторов на определение объемов и направлений капитальных вложений. Таким образом, акционеры также имеют права на определение направлений капитальных вложений СЕМ.

В то же время законопроект не содержит положений, определяющих порядок урегулирования разногласий, возникающих между органами государственной власти и СЕМ при утверждении и установлении целевых показателей инвестиционных программ, а также предельных сроков урегулирования таких разногласий.

Введение процедуры согласования инвестиционных программ с федеральными органами исполнительной власти может привести к увеличению сроков реализации программ, что, помимо опасности образования дефицита энергоресурсов ввиду задержки реализации проектов, способно повлиять на снижение инвестиционной привлекательности и увеличение сроков окупаемости объектов.

Необходимо отметить, что сложность и продолжительность процедур согласования в капитальном строительстве и сегодня являются одной из причин низкой инвестиционной привлекательности отечественной экономики.

Законопроектом предусматривается также проведение "технологического и ценового аудита" отдельных инвестиционных программ СЕМ.

В связи с этим положением необходимо отметить наличие в законодательстве Российской Федерации многочисленных механизмов контроля реализации проектов капитального строительства, начиная от стадии проектирования до авторского надзора на всех стадиях жизненного цикла.

Например, на сегодняшний день действует Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. N 382 "О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Предусмотренное законопроектом расширение сферы действия указанных форм аудита с проектов с государственным участием на любые СЕМ представляется необоснованным по следующим соображениям.

Во-первых, в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ущемляются права иных инвесторов на осуществление контроля за целевым использованием средств, направляемых на капитальные вложения.

Во-вторых, при осуществлении указанного аудита независимыми организациями не соблюдается право СЕМ на коммерческую тайну. В условиях, когда деятельность российских естественных монополий (в первую очередь нефтяных и газовых) является в ряде случаев инструментом проведения государственной политики, привлечение независимых аудиторов может привести к несоблюдению государственной тайны.

В-третьих, в связи с вышеуказанным, проведение такого аудита правильнее было бы регулировать на основе Постановления Правительства Российской Федерации 30 апреля 2013 г. N 382 "О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", с возможностью оперативного внесения в него необходимых изменений.

Законопроектом предлагается наделить Правительство Российской Федерации новыми полномочиями по установлению "порядка утверждения, согласования и осуществления контроля за ходом реализации инвестиционных программ субъектов естественных монополий, инвестиционные программы которых подлежат утверждению, согласованию и контролю за ходом реализации, в том числе путем определения перечней сфер деятельности СЕМ и (или) перечней СЕМ, или критериев отнесения субъектов естественных монополий к числу субъектов, инвестиционные программы которых подлежат утверждению, согласованию и контролю за ходом реализации". Предлагаемая формулировка представляется необоснованно широкой и не позволяет получить однозначное представление о том, каким образом будет регулироваться инвестиционная деятельность СЕМ, а также за каким государственным органом будет закрепляться ответственность за данную сферу государственной политики.

Помимо этого в законопроекте предлагается наделить федеральные органы исполнительной власти дополнительными полномочиями по регулированию вопросов установления "целевых показателей СЕМ для целей формирования и реализации инвестиционных программ", а также вопросов "учета документов стратегического планирования, территориального планирования, иных инвестиционных программ и развития конкуренции на соответствующих товарных рынках с соблюдением норм, установленных законодательством Российской Федерации в сфере стратегического планирования и градостроительной деятельности и правилами одобрения (утверждения) инвестиционных программ. При этом в законопроекте не содержится положений, корреспондирующих указанным полномочиям органов государственной власти, в которых устанавливалась бы обязанность СЕМ выполнять требования названных документов, не раскрывается суть таких требований, а также не определяются права СЕМ в рамках отношений, возникающих в связи с применением этих документов.

Принятие законопроекта также повлечет дополнительные финансовые расходы СЕМ, связанные с оплатой услуг по проведению технологического и ценового аудита, создаст существенные риски, связанные с установлением обязанности по предоставлению юридическому лицу, проводящему технологический и ценовой аудит, документов и информации, содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну или государственную тайну.

На основании вышеизложенного рассматриваемым законопроектом вводится по сути новая дополнительная система контроля за инвестиционной деятельностью СЕМ. В то же время представляется неясным и не регламентированным механизм его реализации на практике, отсутствует анализ эффективности (неэффективности) действующей системы контроля инвестиционной деятельности СЕМ и ожидаемый эффект от применения данного законопроекта на примере конкретных СЕМ.

Поддерживая необходимость эффективного контроля за инвестиционной деятельностью СЕМ, Комитет считает, что законопроект требует доработки с учетом имеющихся замечаний и не рекомендует его принятие в представленном виде в первом чтении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный