Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 декабря 2016 г. N 25-КГ16-16 Состоявшееся апелляционное определение об отказе в признании незаконным решения о неразрешении въезда в РФ отменено, в силе оставлено решение суда первой инстанции, которым удовлетворено заявленное требование, поскольку оспариваемое решение свидетельствует о чрезмерном ограничении права на уважение к частной жизни и несоразмерности тяжести совершённых заявителем административных проступков, характер которых не свидетельствует о проявлении крайнего неуважения к национальному законодательству государства

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 декабря 2016 г. N 25-КГ16-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Абакумовой И.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Бархордари А.X. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 6 апреля 2016 года, которым отменено решение Кировского районного суда г. Астрахани от 10 февраля 2016 года об удовлетворении административного иска Бархордари А.X. к Управлению Федеральной миграционной службы по Астраханской области о признании незаконным решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Бархордари А.Х. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной миграционной службы по Астраханской области (далее - УФМС России по Астраханской области) от 13 октября 2015 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, принятого на основании пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Свои требования заявитель обосновал тем, что обжалуемое решение принято без учёта его личной, семейной жизни, длительности пребывания в Российской Федерации.

Считал, что совершённые им административные правонарушения не являются грубыми, а наложенные на него ограничения не соответствуют характеру совершённых правонарушений.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 10 февраля 2016 года требования административного истца удовлетворены: решение УФМС России по Астраханской области от 13 октября 2015 года признано незаконным, на УФМС России по Астраханской области возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав заявителя.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 6 апреля 2016 года решение Кировского районного суда г. Астрахани от 10 февраля 2016 года отменено, Бархордари А.Х. в удовлетворении требований отказано.

Определением судьи Астраханского областного суда от 30 мая 2016 года заявителю отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной Бархордари А.Х. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 6 апреля 2016 года, как принятого с существенным нарушением норм материального права.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 августа 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 10 ноября 2016 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального права были допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено, что Бархордари А.Х., 17 сентября 1992 года рождения, являясь гражданином Исламской республики Иран, фактически проживает в Российской Федерации с 2000 года, куда он прибыл вместе с родителями и братьями. За время пребывания в России Бархордари А.Х. получил основное общее и высшее профессиональное образование; с 2014 года работает в ООО ПКФ "Изумруд". Семья Бархордари (родители и братья) постоянно проживают в Российской Федерации.

Установив, что Бархордари А.Х. с декабря 2014 по май 2015 года семь раз привлекался к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения (нарушение установленной скорости движения, управление транспортным средством, будучи не пристегнутым ремнем безопасности, при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена и т.п.), на основании пункта 4 статьи 26 Закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" УФМС России по Астраханской области 13 октября 2015 года приняла решение о неразрешении Бархордари А.Х. въезда в Российскую Федерацию сроком на 3 года до 27 июля 2018 года.

Признавая данное решение незаконным, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что такой акт является существенным вмешательством в личную и семейную жизнь истца, поскольку, кроме сложившихся в Российской Федерации личной жизни и семейных отношений, связи с Исламской Республикой Иран он не имеет. В силу указанных обстоятельств применённая к заявителю санкция не является соразмерной характеру совершённых им административных правонарушений.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что на Бархордари А.Х., как иностранного гражданина, возложена обязанность по соблюдению законодательства Российской Федерации, а УФМС России по Астраханской области действовало в рамках предоставленных ему законодательством полномочий. Суд апелляционной инстанции указал также на то, что за последние три года Бархордари А.Х. совершено 20 административных правонарушений, что свидетельствует о его пренебрежении установленным государством порядком проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

В кассационной жалобе Бархордари А.Х. указывает, что оспариваемое решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию является серьёзным вмешательством в его личную и семейную жизнь, что близких родственников и имущества в Иране он не имеет, а 13 апреля 2016 года зарегистрировал брак с гражданкой Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает апелляционное определение незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации и отношения с их участием определяет и регулирует Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно статье 4 которого иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешён в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трёх лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трёх лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

В пунктах 5, 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" указано: как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Учитывая, что пункт 4 статьи 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность такого отказа, суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными. В противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

В Определении от 2 марта 2006 года N 55-О Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что при оценке нарушения тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причинённого ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П, суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильём на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приёме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся, в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

В пунктах 68-70 постановления Европейского Суда по правам человека от 27 сентября 2011 года "Дело "Алим (Alim) против Российской Федерации" (жалоба N 39417/07) Европейский Суд указал на то, что статья 8 Конвенции защищает право на установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром и иногда может затрагивать вопросы социальной идентичности лица. Совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие "личной жизни" в значении статьи 8 Конвенции.

Несмотря на наличие или отсутствие "семейной жизни", выдворение оседлого мигранта, таким образом, приводит к нарушению его права на уважение "частной жизни".

От обстоятельств конкретного дела зависит, на каком аспекте Европейскому Суду будет необходимо сосредоточить своё внимание: "семейной жизни" или "личной жизни".

Что касается понятия "семейной жизни", Европейский Суд отмечает, что согласно его прецедентной практике понятие семьи в значении статьи 8 Конвенции включает в себя не только зарегистрированные супружеские отношения, но и другие "семейные" связи, которые предусматривают, что их участники живут совместно вне законного брака.

Наличие или отсутствие "семейной жизни" - по существу вопрос факта, зависящий от реального существования на практике близких личных связей, например, проявляемый интерес и признание отцом ребёнка до и после рождения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Бархордари А.Х. с детского возраста проживает на территории Российской Федерации, его родители и родные братья постоянно проживают в Российской Федерации, административный истец имеет аттестат о среднем (полном) общем образовании, выданный общеобразовательным учреждением г. Астрахани, диплом Астраханского государственного университета, официально работает на территории Российской Федерации, с 2016 года женат на гражданке Российской Федерации, близких родственников в Исламской республике Иран не имеет, образования по системе, принятой и признаваемой в Иране, не получал, жильём в Исламской республике Иран не обеспечен.

Таким образом, у административного истца фактически утрачены связи с Исламской республикой Иран, следовательно, оспариваемое решение УФМС России по Астраханской области свидетельствует о чрезмерном ограничении права на уважение частной жизни и несоразмерно тяжести совершённых Бархордари А.Х. административных проступков, характер которых не свидетельствует о проявлении крайнего неуважения к национальному законодательству Российской Федерации.

Кроме того, в нарушение положений части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая Бархордари А.Х. в удовлетворении требований, сослался на совершение им двадцати административных правонарушений, в то время как оспариваемое решение УФМС России по Астраханской области обосновано совершением только семи административных правонарушений.

Уполномоченный орган не выяснял и не принимал во внимание те обстоятельства, которые не установлены его решением о неразрешении въезда, поэтому суды были не вправе на них ссылаться, предметом спора такие обстоятельства не являются и ответчик в возражениях на них не ссылается.

По изложенным основаниям Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлиявшими на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, в связи с чем апелляционное определение подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 6 апреля 2016 года отменить, оставив в силе решение Кировского районного суда г. Астрахани от 10 февраля 2016 года.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Абакумова И.Д.