Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям на проект федерального закона N 40092-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 40092-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен в соответствии с абзацем 2 подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 г. N Пр-1037 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 11 апреля 2013 г.

Он предусматривает новую редакцию главы 8 Лесного кодекса Российской Федерации, содержащую положения об организации и порядке проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, проводимых в форме открытого аукциона и открытого конкурса, либо на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений.

Положения законодательства Российской Федерации о контрактной системе государственных закупок не распространяются на отношения, связанные с организацией и проведением торгов на право заключения договоров аренды лесных участков для целей заготовки древесины.

Необходимость введения альтернативных способов проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка - конкурса для определения победителя и заключения с ним договора аренды лесного участка обусловлена следующими обстоятельствами.

В целях урегулирования проблем, связанных с получением права на заключение договора аренды лесного участка предприятиями, осуществляющими глубокую переработку древесины, необходимо ввести конкурсную процедуру торгов. При этом основным способом заключения договоров аренды лесного участка должен остаться аукцион. Конкурс, по сути, является дополнительным инструментом обеспечения сырьем предприятий переработчиков древесины.

При планировании проведения конкурсов для предприятий, осуществляющих глубокую переработку древесины, субъекты Российской Федерации самостоятельно в планах развития региона будут учитывать среднесрочный и долгосрочный социально-экономический эффект от развития на их территории производств и развития производительных сил региона, производства в регионе продукции с высокой добавленной стоимостью, создания дополнительных рабочих мест и прочее (в том числе и в денежном исчислении). Это в свою очередь позволит субъектам Российской Федерации определить целесообразность проведения той или иной процедуры торгов - конкурс или аукцион.

Законопроектом определяются условия для принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений решения о необходимости проведения конкурса по результатам рассмотрения заявлений, поступающих от лиц, нуждающихся в древесине и имеющих лесоперерабатывающие мощности. В целях исключения злоупотребления полномочиями при подготовке к проведению конкурсов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области лесных отношений, законопроект предусматривает утверждение Правительством Российской Федерации порядка подтверждения соответствия заявленной потребности в древесине имеющимся производственным мощностям.

При этом в целях проверки организатором конкурса достоверности сведений об обеспечении участника конкурса лесными ресурсами, законопроектом предусмотрено использование информации, содержащейся в единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней. Законопроект предусматривает утверждение Правительством Российской Федерации порядка принятия решения о проведении конкурса или об отказе в его проведении по основаниям, установленным законопроектом.

Требования к участникам конкурса, порядок оценки конкурсных предложений, а также критерии выявления победителя при проведении конкурса на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в целях заготовки древесины предприятиями лесного комплекса планируется устанавливать актом Правительства Российской Федерации.

Предполагается, что критерии выявления победителя при проведении конкурса будут включать в себя такие параметры как создание и развитие современных объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, эффективное использование материальных, финансовых, трудовых и природных ресурсов, обеспечивающих повышение производительности труда, внедрение импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий, увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости.

По результатам конкурса определяется победитель - лицо, которое предложило лучшие условия использования лесного участка по сравнению с предложенными остальными участниками.

Повышению эффективности использования арендованных лесных участков будет способствовать развитие лесоперерабатывающих предприятий по комплексной переработке древесных ресурсов, включающих в себя несколько взаимосвязанных производств, обеспечивающих переработку всей заготавливаемой древесины, в том числе отходов лесопереработки, и, как следствие, выпуск продукции высокой добавленной стоимости.

Принимая во внимание, что ценовой фактор при оценке конкурсных предложений не будет иметь первостепенное значение, предполагается, что договоры аренды при такой форме торгов будут заключены по цене не намного превышающей начальную, определенную по минимальным ставкам. Таким образом, представление лесного участка по результатам конкурса является преференцией для предприятий, осуществляющих глубокую переработку древесины.

Вместе с тем, в целях стимулирования арендатора к глубокой переработке древесины, законопроект предусматривает возможность расторжения договора аренды, заключенного по результатам конкурса, в случае невыполнения арендаторов обязательств, возникших из заключенного по результатам конкурса договора аренды лесного участка.

Комитет отмечает, что положения законопроекта о проведении конкурсов для предприятий, осуществляющих глубокую переработку древесины, а также о запрете субаренды лесных участков, предоставленных по конкурсной процедуре, во многом отвечают выводам и предложениям доклада Всероссийского форума Партии "Единая Россия" "Живой лес", проведенного 29 августа 2016 года в г. Иркутске.

Вместе с тем, законопроект подготовлен во исполнение поручения Президента Российской Федерации, предусматривающего внесение в законодательство Российской Федерации изменений, устанавливающих возможность проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсов на право заключения договоров аренды лесного участка для заготовки древесины предприятиями лесопереработки, предусмотрев критерии определения победителя конкурса в зависимости от наличия у его участников производства по глубокой переработке древесины и от уровня развития этого производства.

По мнению Комитета, для более точной и эффективной реализации вышеназванного поручения положения законопроекта нуждаются в развитии и доработке ко второму чтению по следующим замечаниям.

В соответствии с проектируемыми положениями части 9 статьи 80 Лесного кодекса Российской Федерации критерии выявления победителя в конкурсе должны быть определены Правительством Российской Федерации в подзаконном акте. При этом непосредственно в законопроекте перечислен ряд таких условий, в том числе "наличие и (или) развитие современных объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, эффективное использование материальных, финансовых, трудовых и природных ресурсов, обеспечивающих повышение производительности труда, внедрение импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий, увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости". Указанные признаки являются оценочными и неоднозначными, что не дает рассматривать их в качестве универсальных критериев, позволяющих определенно отнести того или иного претендента на участие в открытом конкурсе к лесопереработчикам, осуществляющим глубокую переработку древесины.

В данном случае более целесообразным представляется подход, который уже используется в Лесном кодексе Российской Федерации для определения древесины, подлежащей учету при транспортировке и при осуществлении сделок с ней, - путем установления конкретных ее видов в соответствии с утвержденными Общероссийским классификаторами продукции.

Далее, для установления полного, ясного и непротиворечивого правового регулирования требуется внести изменения также в часть 1 статьи 14 Лесного кодекса Российской Федерации в целях более детального и исчерпывающего определения объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры (в настоящее время указанной нормой предусмотрено, что к лесоперерабатывающей инфраструктуре относятся объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и другое), так как в зависимость от наличия указанных объектов ставится возможность участия в соответствующем конкурсе.

По мнению Комитета, законопроект нуждается в системной юридико-технической проработке с целью систематизации в составе отдельных последовательных и компактных структурных единиц общих положений о торгах (вне зависимости от их формы, а также от их предмета - лесных участков или лесных насаждений), и особенностей проведения торгов в форме аукционов или в форме конкурсов, которые имеют существенные отличия. В частности, конкурсы на право заключения договора аренды лесного участка, проводятся исключительно при предоставлении лесных участков в целях использования лесов для заготовки древесины. Аукционы же проводятся при предоставлении лесных участков в аренду и для иных предусмотренных Кодексом целей использования лесов (заготовка пищевых, недревесных ресурсов, осуществление рекреационной деятельности и т.д.). В этой связи целесообразно системно по тексту законопроекта заменить формулировку "конкурс на право заключения договора аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" на формулировку "конкурс на право заключения договора аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для заготовки древесины".

Проектируемые положения части 5 статьи 74.1 Кодекса устанавливают ограничения правомочий арендатора лесного участка, который приобрел право аренды по результатам конкурса. При этом указанная статья посвящена регулированию изменения и расторжения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, указанная новая норма не относится к предмету регулирования данной статьи, в связи с чем целесообразно разместить ее в виде дополнения к статье 74 Лесного кодекса РФ.

Законопроектом предусматривается новая процедура - принятие уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления решения о проведении торгов. При этом предусматривается, что в случае принятия соответствующим органом решения о проведении конкурса на право заключения договора аренды заявленных лесных участков такие участки не могут быть одновременно предметом аукциона на право заключения договора аренды. Однако законопроектом в отличие от других федеральных законов, предусматривающих подобную процедуру, не установлены ни случаи, ни порядок принятия такого решения, что, по нашему мнению, создает правовую неопределенность и риск принятия усмотренческих решений.

Согласно проектируемой части 5 статьи 79 ЛК РФ уполномоченный орган власти оценивает потребность заявителя в древесине с использованием единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней и характеристик объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры. Полагаем необходимым дополнить данное положение также указанием на лесной реестр, в котором, в отличие от ЕГАИС учета древесины, содержатся сведения о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов, а также о защитных лесах, об особо защитных участках лесов, об их границах, о зонах с особыми условиями использования территорий. Указанные сведения помогут оценить не только потребность заявителя в древесине, но и возможность обеспечения этой потребности с учетом ограничений на заготовку древесины в защитных лесах и на иных указанных участках и территориях.

В проектируемой части 12 статьи предлагается изменить действующие сроки размещения извещения о проведении торгов (не менее чем за тридцать дней до дня проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или не менее чем за пятнадцать дней до дня проведения торгов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений), установив соответствующий срок не ранее, чем, соответственно, тридцать и пятнадцать дней. Данное изменение представляется необоснованным, так как нарушается взаимосвязь с нормами о сроках подачи заявок, внесения задатков и других деталей процедуры организации торгов.

В дополнительном обсуждении нуждается механизм установления арендной платы при предоставлении лесного участка по результатам конкурса. В отличие от рыночного, прозрачного и конкурентного механизма ее определения на аукционе, при проведении конкурса законопроектом предлагается необоснованная диспозитивность установления либо минимальной арендной платы в соответствии со статьей 73 ЛК РФ, либо арендной платы на основе оценки лесов, предусмотренной статьей 95 ЛК РФ. При этом, в соответствии с пунктом 5 законопроекта оценка лесов "может быть", но не обязательно должна быть применена уполномоченными органами власти. По мнению Комитета, такое разнообразие подходов к определению размера арендной платы в зависимости от формы торгов может привести к недобросовестной конкуренции и создать существенные коррупционные риски с учетом предоставления уполномоченным органам власти ничем не ограниченного и не урегулированного права принятия решения о проведения конкурса или аукциона.

В проектируемой части 18 статьи 79 ЛК РФ необходимо слова "известить участников торгов" заменить словами "известить заявителей" с учетом положений части 16 указанной статьи, в соответствии с которыми заявитель становится участником торгов с момента подписания протокола приема заявок на участие в торгах (в течение одного дня после окончания срока подачи заявок).

Представляется необоснованным исключение из состава документации о торгах проектной документации лесного участка, так как это не соответствует положениям земельного и лесного законодательства об образовании земельных участков, а также о правилах предоставления земельных и лесных участков без проведения торгов.

Часть 27 проектируемой статьи 80 ЛК РФ представляется избыточной и дублирующей общие правила гражданского законодательства о проведении торгов (пункт 1 статьи 449 ГК РФ), в связи с чем целесообразно ее исключить.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы также отмечает целый ряд замечаний. Вместе с тем, указанные замечания могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, назначенный соисполнителем по законопроекту, поддерживает его принятие с учетом ряда высказанных замечаний.

На законопроект поступило заключение Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, в котором отмечается отсутствие концептуальных замечаний к законопроекту.

Счетная палата Российской Федерации также сообщила об отсутствии замечаний и предложений к рассматриваемому законопроекту.

С учетом изложенного, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 40092-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части проведения торгов на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений" в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев