Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды на проект федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях", внесенный Законодательным Собранием Свердловской области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
на проект федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях", внесенный Законодательным Собранием Свердловской области

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды в части вопросов его ведения рассмотрел проект федерального закона N 1131294-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за проезд и стоянку транспортных средств на озелененных территориях" (далее - законопроект), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области (далее - автор), и отмечает следующее.

Автор предлагает на федеральном уровне установить административную ответственность за проезд или стоянку механических транспортных средств по газонам или другим озелененным территориям.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство, а также законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон) закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Требования к благоустройству территорий, охране и содержанию зеленых насаждений, озелененных территорий, газонов предусмотрены Федеральным законом, Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 6, пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также с требованиями, содержащимися в разделах 12 и 17 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 (далее - Правила дорожного движения), ответственность за нарушение общественных отношений, связанных с размещением (остановкой и стоянкой) транспортных средств, урегулированы федеральным законодательством.

В соответствии с положениями Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством.

Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют право утверждать на своем уровне правила благоустройства территорий городских и сельских поселений.

Кроме того, согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится, в том числе решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и организации производства по названной категории дел.

Таким образом, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушения законов и иных нормативных правовых актов, принятых на региональном уровне, в том числе за нарушение правил благоустройства территорий.

Однако, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 1 июня 2010 года N 841-О-П, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

В этой связи, субъект Российской Федерации, имея право устанавливать особенности и правила благоустройства территорий, не может, в случае, если правонарушения совершены с помощью механических транспортных средств, устанавливать на уровне субъекта Российской Федерации административную ответственность за нарушения этих правил, и как следствие привлекать правонарушителей к административной ответственности.

Следует отметить, что правонарушения, совершенные с помощью механических средств, причиняют наибольший ущерб озелененным территориям.

В то же время, Комитет имеет по законопроекту ряд замечаний.

При установлении в законодательстве об административных правонарушениях нового состава правонарушения необходимо отграничить его от смежных составов. Так, статьей 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривается ответственность за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, установленных правилами дорожного движения.

Комитет также отмечает необходимость уточнения некоторых понятий, используемых в законопроекте. Так, в федеральном законодательстве отсутствует определение понятия "газон".

Относительно понятия "озелененные территории" следует отметить, что оно введено в законодательство с 15 марта 2009 года, со дня вступления в силу Федерального закона от 14 марта 2009 года N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". При этом содержание указанного термина до настоящего времени остается не раскрытым.

Законопроектом правовых определений указанных понятий, установление которых необходимо на федеральном уровне, также не предусматривается, что не может быть признано обоснованным с точки зрения требований законодательной техники о ясности и определённости правовой нормы. Неопределенность содержания законодательного регулирования в этом случае допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Кроме того, Комитет, не отрицая необходимости регулирования отношений, направленных на снижение негативного воздействия и антропогенной нагрузки на окружающую среду городов и населенных пунктов, в то же время полагает, что реализация рассматриваемой нормы не будет способствовать достижению целей, на решение, которых направлен законопроект. Более эффективным было бы установить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях новый состав правонарушения, в части установления дополнительных оснований для привлечения лиц к административной ответственности за стоянку, остановку или проезд транспортных средств в жилых зонах, вне мест, отведенных для этого. Также эффективным механизмом решения рассматриваемой проблемы является передача соответствующих полномочий на уровень субъекта Российской Федерации.

Председатель Комитета

О.В. Тимофеева