Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", внесенный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и отмечает.

Согласно пояснительной записке к законопроекту предлагаемые изменения вносятся в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях исключения возможности при предоставлении дотаций субъектам Российской Федерации возлагать на них дополнительные условия.

Положения об установлении условий предоставления дотаций были внесены в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 30 ноября 2016 года N 409-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 409-ФЗ).

Во исполнение Федерального закона N 409-ФЗ были приняты постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года N 1506 "О соглашениях, заключаемых Министерством финансов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, и мерах ответственности за невыполнение субъектом Российской Федерации обязательств, возникающих из указанных соглашений" и N 1505 "О внесении изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации".

В связи с этим следует отметить, что принятие законопроекта потребует внесения изменений в данные постановления Правительства Российской Федерации.

Законопроектом (пункт 1 статьи 1) предлагается в понятии дотаций, как межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе, выделить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, к которым предлагается отнести межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Таким образом, предполагается предоставление иных дотаций кроме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что статьей 129 Бюджетного кодекса, содержащей перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, предусматривается только один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. По мнению Счетной палаты Российской Федерации и Правового управления Государственной Думы требует уточнения, какие дотации, кроме определенных статьей 129 Бюджетного кодекса, имеются в виду при включении в соответствии с пунктом 1 статьи 1 проекта в определение "дотации", и включить в Бюджетный кодекс все виды дотаций, которые фактически предоставляются из федерального бюджета, одновременно определив порядок и условия их предоставления.

В официальном отзыве Правительства Российской Федерации также отмечается необходимость уточнения понятия "дотации".

Законопроектом (подпункт "а" пункта 3 статьи 1) предусматривается, что Министерством финансов Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, заключаются соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и финансовому оздоровлению субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Министерством финансов Российской Федерации заключаются соглашения с субъектами Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о необходимости определения, как будут соотноситься указанные соглашения и предусматриваемые ими меры.

Законопроектом (пункт 2 статьи 1) в абзац первый пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса вносятся изменения об исключении положений, предусматривающих право Министерства финансов принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации в случае невыполнения обязательств, установленных соглашениями об условиях предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

При этом законопроектом предусматривается, что меры ответственности за нарушение порядка и сроков подписания соглашений и за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из соглашений, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Комитет разделяет мнение Счетной палаты и Правового управления о том, что неясно, о каких мерах ответственности идет речь, поскольку предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках межбюджетных отношений и ответственность за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов определена статьей 306.8 Бюджетного кодекса без возможности передачи права ее установления Правительству Российской Федерации.

По мнению Правительства Российской Федерации предлагаемое законопроектом исключение возможности приостановления (сокращения) дотаций требует дополнительного обоснования, так как соответствующие нормы ранее были введены в Бюджетный кодекс в целях применения мер ответственности к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за несоблюдение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Также, по мнению Счетной палаты, использование предлагаемого законопроектом понятия "финансовое оздоровление" (подпункт "а" пункта 3 статьи 1) в Бюджетном кодексе представляется юридически некорректным в связи с тем, что применяется в действующем правовом регулировании в значении, придаваемом ему Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и определяющем одну из процедур, применяемых в деле о банкротстве.

Статьей 2 законопроекта предусмотрены основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, в частности, в случае перераспределения бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с отказом органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на увеличение бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.

Счетная палата отмечает, что статьей 6 Бюджетного кодекса понятие "финансовая помощь" не определено, также как и форма ее предоставления и порядок оказания.

Необходимо отметить, что Бюджетным кодексом не предусмотрена процедура отказа субъектов Российской Федерации от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе в текущем финансовом году, а также механизм перераспределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, образуемого в соответствии с пунктом 2 статьи 131 Бюджетного кодекса, в резервный фонд Правительства Российской Федерации.

Законопроект рассмотрен в субъектах Российской Федерации: в поступивших отзывах от 16 законодательных (представительных) и 30 исполнительных органов субъектов Российской Федерации принятие законопроекта поддерживается.

С учетом изложенного Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона федерального N 55068-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в первом чтении с учетом его доработки ко второму чтению в соответствии с представленными замечаниями.

Председатель Комитета

А.М. Макаров