Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 5-АПГ16-99 Решение городского суда, которым отказано в признании недействующим пункта 112 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" (в редакции постановления Правительства Москвы от 28 июня 2016 года N 356-ПП), оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2016 г. N 5-АПГ16-99

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ООО "ВЕНТА-А.М." на решение Московского городского суда от 16 августа 2016 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО "ВЕНТА-А.М." о признании недействующими пункта 112 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" (в редакции постановления Правительства Москвы от 28 июня 2016 года N 356-ПП),

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей ООО "ВЕНТА-А.М." Дилбаряна Г.Г. и Савина А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Москвы Крыловой Е.В., возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" утверждены Положение об организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территории (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения (приложение N 1) и Перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу (приложение N 2).

ООО "ВЕНТА-А.М." обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 112 приложения 2 к постановлению N 829-ПП, в редакции постановления N 356-ПП, указывая на его противоречие статье 35 Конституции Российской Федерации, статьям 8.1, 11, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", статье 10 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", статье 4 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" и статье 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы".

Административное исковое заявление мотивировано тем, что решение о сносе спорного строения принято органом исполнительной власти с превышением своей компетенции, поскольку Правительство Москвы не является органом местного самоуправления. Принятие решения в форме нормативного правового акта противоречит пункту 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку это решение должно приниматься путём принятия ненормативного правового акта. При наличии зарегистрированного права собственности на недвижимое имущество его принудительный снос может быть осуществлён только на основании решения суда, а не в административном порядке. Органу власти, уполномоченному принять решение о сносе самовольной постройки, не предоставлены полномочия во внесудебном порядке снести постройку, если лицо, осуществившее самовольную постройку, выявлено. Кроме того, административный истец указывает на то, что строение, находящееся по вышеуказанному адресу, признаками самовольной постройки не обладает, создано на основании необходимой разрешительной документации с соблюдением градостроительных и строительных норм, с введением надлежащим образом объекта в эксплуатацию, что подтверждено вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда.

Решением Московского городского суда от 16 августа 2016 года отказано в удовлетворении административного искового заявления ООО "ВЕНТ А-А.М.".

В апелляционной жалобе ООО "ВЕНТА-А.М." просит об отмене решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Москвы и прокуратурой г. Москвы представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе ООО "ВЕНТА-А.М.", проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО "ВЕНТА-А.М." не подлежащим отмене.

Разрешая вопрос о законности постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы", суд первой инстанции справедливо исходил из того, что постановление принято в пределах полномочий Правительства Москвы, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие; включение объекта, расположенного по адресу: г. Москва, Багратионовский проезд, дом 2а, в Перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу (приложение N 2 к постановлению), федеральному законодательству не противоречит и прав ООО "ВЕНТА-А.М." не нарушает.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам Кодекса административного судопроизводства, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Оспариваемое постановление имеет целевую направленность - организацию работы по сносу самовольных построек, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участках, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

Поскольку государственное управление и распоряжение такими земельными участками - прерогатива органов государственной власти города Москвы (статьи 10 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации), проведение мероприятий по выявлению нецелевого использования земельных участков, в том числе определение организационных мер по сносу зданий, сооружений и других строений, созданных (возведённых) на земельных участках, предоставленных для иных целей, а также расположенных в зонах с особыми условиями использования территории, и в связи с этим формирование Перечня объектов, созданных на таких земельных участках и подпадающих под признаки самовольной постройки, не может расцениваться как снижение уровня правовых гарантий, предоставленных федеральным законодателем по владению и пользованию арендованных земельных участков.

Объективные критерии использования земельных участков по целевому назначению установлены Земельным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

В силу статей 1, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации акты земельного законодательства основываются на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, суть которого сводится к тому, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием.

По смыслу статьи 263, пункта 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Последствия постройки, произведённой арендатором на арендованном им земельном участке без соблюдения требований о целевом назначении земельного участка, определяются статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённое, созданное на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта.

По общему правилу самовольная постройка подлежит сносу осуществившим её лицом либо за его счёт.

Органы местного самоуправления вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Регистрация права собственности на указанные объекты не препятствует признанию построек самовольными и их сносу (пункт 23 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Из материалов дела усматривается, что земельные участки площадью 40 кв.м и 48 кв.м, расположенные по адресу г. Москва, Багратионовский пр., 2а, на момент строительства объекта капитального строительства, были предоставлены ООО "Вента-А.М." 31 августа 1999 года в краткосрочную аренду на 4 года 11 месяцев для строительства и дальнейшей эксплуатации торгового павильона с кафе (п. 1.1. договоров аренды земельных участков от 31 августа 1999 года) с обязанностью по окончании срока аренды при отсутствии положительного решения уполномоченного органа власти на заключение нового договора аренды, а также в случае досрочного расторжения договора арендодателем по основаниям, указанным в пункте 6.1 договора, освободить участок без компенсации произведенных затрат и сдать по акту в установленном порядке (п. 4.2.4 Договоров).

Возведение капитального объекта недвижимости договором не предусмотрено, что также подтверждается исходно-разрешительной документацией Главного архитектурно-планировочного управления от 3 августа 1998 года N 993-31/1439, предусматривающей строительство торгового павильона из лёгких металлических конструкций, эскизом N 1 Москомархитектуры, предусматривающим временное размещение торгового павильона из лёгких металлических конструкций без права капитального строительства, а также актом приёмки в эксплуатацию, утверждённым распоряжением заместителя префекта Западного административного округа города Москвы от 10 февраля 2000 года N 245-РЗП, в соответствии с которым государственной приёмочной комиссией в эксплуатацию принят некапитальный объект в виде торгового павильона-кафе из быстровозводимых конструкций.

Какими-либо сведениями о том, что в дальнейшем органами власти при перезаключении договора аренды изменено целевое использование этих земельных участков, суд не располагает.

Указанное со всей очевидностью свидетельствует о том, что спорное нежилое здание возведено на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, и в силу указанных выше нормативных предписаний признаётся самовольной постройкой.

Факт нахождения нежилого здания, расположенного по указанному адресу, на территории общего пользования в охранной зоне линейного объекта подтверждается сведениями из Интегрированной автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Москвы и данными Московского метрополитена, свидетельствующими в том числе о том, что сооружение располагается в технической зоне метрополитена и в непосредственной близости от инженерных коммуникаций метрополитена и других служб городского хозяйства.

При таком включение Правительством Москвы нежилого здания, расположенного по адресу: г. Москва, Багратионовский пр., 2а, в Перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу (приложение N 2 к постановлению), в полной мере согласуется с положениями статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и прав заявителя не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного решения, все они судом проверялись, им дана надлежащая судебная оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении, с такой оценкой Судебная коллегия согласна.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 16 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "ВЕНТА-А.М." - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.