Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2016 г. N 5-АПГ16-78 Решение суда об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2016 г. N 5-АПГ16-78

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.,

при секретаре Дарькине А.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Лада Центр Плюс" о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" в части включения в пункт 778 приложения 2 здания с адресными ориентирами: г. Москва, ул. Профсоюзная, д. 109В, стр. 4, по апелляционной жалобе закрытого акционерного общества "Лада Центр Плюс" на решение Московского городского суда от 24 мая 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя Ситниковой Е.А., представителя Правительства Москвы Петлинского П.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

закрытое акционерное общество "Лада Центр Плюс" обратилось в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" в части включения в пункт 778 приложения 2 здания с адресными ориентирами: г. Москва, ул. Профсоюзная, д. 109В, стр. 4.

Решением Московского городского суда от 24 мая 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Из материалов дела следует, что в соответствии со статьями 14, 209 и 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 10 и подпунктом 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве", в целях защиты прав города Москвы при реализации правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, Правительством Москвы принято постановление от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков".

Приложением 2 к указанному нормативному правовому акту административным ответчиком утвержден Перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости (далее - Перечень объектов недвижимого имущества).

Полный текст данного постановления и приложения к нему размещены 11 декабря 2013 г. на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, опубликованы 17 декабря 2013 г. в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, том 2.

В целях организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков постановлением от 29 июля 2014 г. N 425-ПП в постановление от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП внесены изменения, согласно которым в Перечень объектов недвижимого имущества включен павильон (аптека), расположенный по адресу: ЮЗАО, ул. Профсоюзная, вл. 109В, стр. 4.

Полный текст постановления от 29 июля 2014 г. N 425-ПП вместе с приложениями размещен 30 июля 2014 г. на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru. опубликован 5 августа 2014 г. в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 43.

Основанием для включения павильона в Перечень объектов недвижимого имущества послужило обследование Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (Госинспекцией по недвижимости) земельного участка по адресу: ул. Профсоюзная, вл. 109В, стр. 4.

Согласно акту Госинспекции по недвижимости от 3 февраля 2014 г. N 9061202 по указанному адресу размещается строение, в котором расположена функционирующая аптека ЗАО "Лада Центр Плюс". Вместе с тем земельный участок предоставлен под эксплуатацию торгового павильона, и в этих целях с обществом заключен действовавший на момент проверки договор аренды от 20 августа 2010 г. N ... сроком до 9 июня 2015 г.

Данный объект площадью 163,4 кв.м принадлежит ЗАО "Лада Центр Плюс" на праве собственности согласно свидетельству о государственной регистрации права от 16 июля 2001 г.

Строение расположено на земельном участке с кадастровым номером 77:06:0008008:1 площадью 220 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - размещение и последующая эксплуатация торгового павильона (кадастровый паспорт земельного участка от 25 октября 2013 г. N 77/501/13-523556).

По мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы, поскольку расположенное на земельном участке с кадастровым номером 77:06:0008008:1 здание находится в собственности общества, является объектом капитального строительства, не является самовольной постройкой, что подтверждено вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок предоставлялся в краткосрочное возмездное пользование исключительно под установку торгового павильона без права возведения капитальных строений и сооружений, целевое использование земельного участка не менялось.

Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Земельного кодекса город Москва как субъект Российской Федерации осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности города.

Из абзаца 4 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ранее действовавшей редакции) следует, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе федерального значения Москве осуществляется органами исполнительной власти этого субъекта Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в нормах Законов города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы", от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве".

В силу пункта 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Статьями 2, 13 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы" определено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий организует и осуществляет управление собственностью города Москвы и контроль за ее эффективным использованием, наделяет полномочиями по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы исполнительной власти осуществляет управление в области земельных отношений, согласно пункту 1 статьи 13 названного Закона - разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования.

Вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 26 декабря 2013 г. по делу N 3-212/2013 установлено, что постановление от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков" и приложения к нему приняты Правительством Москвы по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством.

В ходе рассмотрения указанного дела суд сделал вывод о том, что, реализуя предоставленные ему полномочия, Правительство Москвы приняло постановление в целях совершенствования порядка выявления и пресечения незаконного (нецелевого) использования земельных участков.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируют положения статьи 30 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей на дату рассмотрения спора), в соответствии с которыми недвижимое имущество может быть создано лишь на земельном участке, отведенном для подобной цели в порядке, установленном законом или иными правовыми актами.

При отсутствии факта предоставления земельного участка для строительства капитального объекта - объект не может считаться созданным правомерно, независимо от наличия иных документов, полученных в период строительства.

Согласно пункту 2.2 Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. N 819-ПП, незаконно размещенный объект недвижимости - это объект недвижимости, в отношении которого зарегистрировано право собственности и (или) сведения о котором внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости, созданный при отсутствии прав на использование земельного участка для целей строительства (реконструкции) объекта капитального строительства и (или) при отсутствии разрешения на строительство либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

В рассматриваемом случае на основании распоряжения Префекта ЮЗАО от 31 мая 1995 г. N 564-РП о предоставлении земельного участка в краткосрочную аренду для размещения и эксплуатации торгового павильона между Московским земельным комитетом и ЗАО "Лада-Центр" заключен договор аренды от 19 мая 1996 г. N ... для размещения и эксплуатации двух торговых павильонов.

На основании договора от 3 декабря 1996 г. N ... сроком до 20 августа 2001 г. земельный участок также предоставлялся для целей эксплуатации двух торговых павильонов.

По краткосрочному договору аренды от 20 августа 2001 г., продленного до 20 августа 2010 г., участок предоставлен для размещения и последующей эксплуатации торгового павильона.

На момент проведения уполномоченным органом обследования земельного участка общество арендовало участок по договору от 20 августа 2010 г. N ... сроком до 9 июня 2015 г. для эксплуатации движимого имущества - торгового павильона.

До июля 2004 года действовало распоряжение Мэра Москвы от 28 октября 1996 г. N 429/1-РМ "О введении нового порядка подготовки предложений на размещение и эксплуатацию нестационарных объектов торговли и услуг в г. Москве", принятое для решения вопросов размещения и эксплуатации нестационарных объектов торговли и услуг в г. Москве, осуществления торговой деятельности и предоставления услуг в таких объектах: киосках, палатках, быстровозводимых павильонах и комплексах из легких конструкций.

Исходя из пункта 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к объектам капитального строительства относятся здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Подпунктом 1 пункта 4 Порядка разработки, утверждения и изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов и их размещения, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 3 февраля 2011 г. N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности", определено, что нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанную прочно с земельным участком вне зависимости от подключения к сетям инженерно-технического обеспечения или отсутствия такого подключения.

Согласно кадастровому паспорту разрешенное использование земельного участка - размещение и последующая эксплуатация торгового павильона.

Таким образом, с 1995 года земельный участок предоставлялся обществу для размещения и эксплуатации нестационарного объекта - временного торгового павильона - и никогда не предоставлялся для размещения объекта капитального строительства.

Объективные критерии использования земельных участков по целевому назначению установлены Земельным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

В силу статей 1, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации акты земельного законодательства основываются на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, суть которого сводится к тому, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Общество не получило разрешительную документацию, позволяющую осуществлять строительство капитального объекта на земельном участке, равно как административным истцом не представлено иных доказательств соблюдения законодательно определенной процедуры возникновения права собственности на объект недвижимого имущества.

Основанием для государственной регистрации права собственности общества на здание 163,4 кв.м является акт приемки в эксплуатацию быстровозводимого объекта мелкорозничной торговли от 15 февраля 1997 г. N б/н, утвержденный заместителем префекта ЮЗАО города Москвы. В материалах дела также имеется градостроительное заключение от 11 августа 1994 г. N 9/73-АПУ на размещение объекта мелкооптовой торговли: двух торговых павильонов, то есть временных конструкций.

Вместе с тем регистрация права собственности на недвижимое имущество не препятствовала Правительству Москвы включить здание аптеки, принадлежащее истцу, в оспариваемый Перечень объектов недвижимого имущества, поскольку данный объект расположен на земельном участке, не предоставленном для целей строительства, и при отсутствии разрешения на строительство.

Ссылка общества на вступившие в законную силу судебные акты судов первой и кассационной инстанций по делу N ... Арбитражного суда города Москвы по иску Префектуры ЮЗАО города Москвы к ЗАО "Лада Центр Плюс" о признании объекта площадью 163,4 кв.м самовольной постройкой, отклоняется, так как указанное дело рассмотрено по иному предмету спора.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 24 мая 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Лада Центр Плюс" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.