Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2016 г. N 39-АПГ16-5 Об отказе в удовлетворении требования о признании недействующей части 2 статьи 1 Закона Курской области от 6 октября 2006 г. N 64-ЗКО "О государственных должностях Курской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2016 г. N 39-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е., Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Курской области о признании противоречащей федеральному законодательству и не действующей со дня вступления в законную силу решения суда части 2 статьи 1 Закона Курской области от 6 октября 2006 года N 64-ЗКО "О государственных должностях Курской области" в части отсутствия в перечне государственных должностей должности депутата Курской областной Думы по апелляционной жалобе Курской областной Думы на решение Курского областного суда от 18 июля 2016 года, которым административное исковое заявление первого заместителя прокурора Курской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Курской областной Думой принят Закон Курской области от 6 октября 2006 года N 64-ЗКО "О государственных должностях Курской области", который опубликован в печатных изданиях "Курская правда", 2006 год, 24 октября, N 160, "Курские ведомости", 2006 год, октябрь, N 10. В части 2 статьи 1 указанного закона содержится перечень государственных должностей Курской области.

Первый заместитель прокурора Курской области обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании части 2 статьи 1 названного закона Курской области в части отсутствия в перечне государственных должностей Курской области должности депутата Курской областной Думы, замещаемой не на профессиональной основе.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на противоречие оспариваемой нормы положениям пункта 1 статьи 2.1, пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ), Указа Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" (далее - Указ Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381).

Административный истец указал, что должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта в качестве лица, обеспечивающего непосредственное исполнение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, регламентирована Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ.

Указанная должность носит политический характер, обусловлена принципом разделения властей, основной функцией и содержанием должности депутата является представительство. При этом выбор формы осуществления депутатом представительских полномочий (на постоянной основе или нет) не изменяет содержания указанной деятельности.

Решением Курского областного суда от 18 июля 2016 года административное исковое заявление первого заместителя прокурора Курской области удовлетворено.

В апелляционной жалобе Курская областная Дума просит об отмене решения суда и о принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Участвующим в деле прокурором представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. До начала рассмотрения дела судом апелляционной инстанции от и.о. председателя Курской областной Думы поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя Курской областной Думы. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда подлежащим отмене.

Судом установлено и из материалов дела усматривается, что в части 2 статьи 1 Закона Курской области от 6 октября 2006 года N 64-ЗКО "О государственных должностях Курской области" установлен перечень государственных должностей Курской области, в который включена государственная должность депутата Курской областной Думы, работающего на профессиональной постоянной основе, и в то же время государственная должность депутата Курской областной Думы, замещаемая не на профессиональной основе (без отрыва от основной деятельности), в указанном перечне отсутствует.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что согласно пункту 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 утверждён перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, в который включена должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Суд, соглашаясь с позицией административного истца, сделал вывод о том, что должность депутата регионального представительного органа вне зависимости от формы осуществления полномочий (на постоянной основе или нет) федеральным законодательством отнесена к государственным должностям субъекта Российской Федерации, в связи с чем отсутствие в оспариваемом перечне вышеназванной государственной должности субъекта Российской Федерации противоречит вышеуказанному законодательству.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 утверждён перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем седьмым пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ), пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ государственные должности субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В силу положений, содержащихся в названных нормативных актах, федеральный законодатель, говоря о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не установил в императивной форме конкретный перечень государственных должностей субъектов Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая во внимание названный перечень типовых государственных должностей, вправе самостоятельно ввести в нормативное регулирование конкретный перечень таких должностей.

На основании пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ депутат осуществляет свою депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности, то есть закон устанавливает различные формы депутатской деятельности.

В статье 6 Закона Курской области от 1 февраля 2012 года N 13-ЗКО "О Курской областной Думе" (далее - Закон Курской области от 1 февраля 2012 года N 13-ЗКО) и в статье 7 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО "О статусе депутата Курской областной Думы" (далее - Закон Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО) определено, что депутаты осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности и на профессиональной постоянной основе.

Частями 3, 5 статьи 23 Устава Курской области установлено, что Курская областная Дума состоит из 45 депутатов, избираемых населением Курской области сроком на пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом области.

Частью 4 статьи 6 Закона Курской области от 1 февраля 2012 года N 13-ЗКО определено, что в областной Думе на профессиональной постоянной основе могут работать не более двенадцати депутатов. Порядок приёма депутата для осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе и освобождения депутатов от осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе определяется в соответствии с Законом Курской области "О статусе депутата Курской областной Думы".

Депутат Курской областной Думы, желающий осуществлять свои полномочия на профессиональной постоянной основе, подаёт об этом письменное заявление на имя председателя Курской областной Думы (абзац пятый статьи 7 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО). Депутат Курской областной Думы приступает к исполнению обязанностей на профессиональной постоянной основе в соответствии с принятым постановлением Курской областной Думы и распоряжением председателя областной Думы (абзац восьмой статьи 7 того же закона).

Согласно части 5 статьи 26, пункту "м.1" части 2 статьи 31 Устава Курской области правовой статус лиц, замещающих государственные должности Курской области, а также статус депутата Курской областной Думы регулируются федеральными законами, Уставом и законами Курской области.

Статья 21 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО указывает на то, что депутаты, осуществляющие свою деятельность на профессиональной постоянной основе, замещают государственную должность Курской области.

Таким образом, при определении перечня государственных должностей Курской области в оспариваемом законе области предполагается их замещение (занятие) в установленном законодательством порядке.

При этом ни федеральное законодательство, ни Устав Курской области или Закон Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО не содержат положений о том, что депутаты, осуществляющие свою депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности и занимающие в иной организации соответствующие должности на профессиональной постоянной основе, вправе одновременно замещать и государственную должность на профессиональной постоянной основе.

Напротив, пунктом 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, пунктами 1, 3 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" установлены ограничения, в соответствии с которыми депутаты, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, работающие на профессиональной постоянной основе, не вправе замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

В связи с этим нельзя согласиться с позицией суда о том, что лишь факт избрания лица депутатом регионального представительного органа вне зависимости от формы осуществления им полномочий (на постоянной основе или нет) влечёт замещение им государственной должности.

Конституционный Суд Российской Федерации в своём определении от 24 мая 2005 года N 249-О по жалобе гражданина Гагиева А.К. указал, что вопросы определения числа депутатов регионального законодательного органа, работающих на профессиональной постоянной основе, и условий осуществления депутатом депутатской деятельности в соответствии с пунктом 6 статьи 4 и статьёй 11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ относятся к компетенции субъекта Российской Федерации, который действует в соответствии с требованиями федерального законодательства. При этом должен быть законодательно урегулирован механизм реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе.

В данном случае Законом Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО эти вопросы разрешены (ст. 7).

При этом статьями 9, 12, 21, 21.2, 23, 25 указанного закона Курской области предусматриваются государственные гарантии лицам, замещающим государственные должности Курской области: своевременная выплата денежного вознаграждения и иных выплат, установленных данных законом, иными законами и нормативными правовыми актами Курской области, включение в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы времени исполнения депутатом своих полномочий, пенсионное обеспечение и другие гарантии. Однако указанные государственные гарантии могут устанавливаться лишь лицам, замещающим государственные должности Курской области на профессиональной постоянной основе.

Согласно статье 1 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО депутатом Курской области является избранный населением области представитель, уполномоченный осуществлять законодательную (представительную) власть в Курской областной Думе и иные полномочия, предусмотренные Уставом Курской области, данным законом и иными нормативными правовыми актами области.

Статьями 11, 11.1, 12, 12.1, 12.2, 13, 14 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО предусмотрены основные права всех депутатов областной Думы при осуществлении депутатских полномочий, а именно: право законодательной инициативы, право на внесение предложений и замечаний на проекты федеральных законов, право на участие в заседаниях постоянных комитетов и мандатной комиссии областной Думы, а также в выполнении поручений областной Думы и в работе депутатских объединений (фракций); право на приём в первоочередном порядке должностными лицами, депутатский запрос и инициирование запроса Курской областной Думы; право на обращение депутата областной Думы с вопросом к Губернатору области, должностным лицам исполнительных органов государственной власти области на заседании областной Думы.

Статьёй 15 Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО предусмотрены гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата.

Так, в силу названной правовой нормы депутат в соответствии с федеральным законодательством обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (абзац первый статьи 15).

В соответствии с федеральным законодательством в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебных помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами (абзац второй статьи 15).

В соответствии с федеральным законодательством депутат не может быть привлечён к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий (абзац третий статьи 15).

Из приведённых норм Закона Курской области от 5 июля 1997 года N 17-ЗКО следует, что основные полномочия депутатов как лиц, входящих в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по решению вопросов, отнесённых к ведению данного органа государственной власти, а также гарантии их неприкосновенности являются одинаковыми для всех депутатов независимо от того, замещают ли указанные лица государственные должности на постоянной профессиональной основе или они исполняют свои полномочия без отрыва от основной деятельности.

Таким образом, представительный орган Курской области, действуя в пределах предоставленных ему абзацем 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 полномочий, правомерно не отразил в перечне государственных должностей Курской области должности депутатов Курской областной Думы, осуществляющих свою представительскую деятельность в Думе без отрыва от основной деятельности.

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из изложенного у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для признания административного искового заявления обоснованным, а оспариваемой части нормативного правового акта - недействующей, в связи с чем решение суда подлежит отмене в соответствии с пунктом 3 части 2 и пунктом 1 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Курского областного суда от 18 июля 2016 года отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Курской области о признании противоречащей федеральному законодательству и не действующей со дня вступления в законную силу решения суда части 2 статьи 1 Закона Курской области от 6 октября 2006 года N 64-ЗКО "О государственных должностях Курской области" в части отсутствия в перечне государственных должностей должности депутата Курской областной Думы.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.