Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 51-АПГ16-20 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 09.10.2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в ред. решения от 28.11.2014 г. N 398)"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 51-АПГ16-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Рыбалко А.В., Рыбалко Т.И., действующих за себя и своих несовершеннолетних детей Рыбалко М.A. и Рыбалко В.А. об оспаривании решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 09.10.2012 N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в ред. решения от 28.11.2014 N 398)" по апелляционным жалобам администрации города Барнаула, Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 9 августа 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 (далее - решение N 521) внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - ПЗЗ г. Барнаула), утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834.

Согласно решению N 521 в приложении 1 к ПЗЗ г. Барнаула "Карта градостроительного зонирования городского округа - города Барнаула Алтайского края" территориальная зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.4) в границах мкр. Затон изменена на территориальную зону зеленых насаждений специального назначения (Р.4). В приложении 2 к ПЗЗ г. Барнаула "Карта зон с особыми условиями использования территории городского округа - города Барнаула Алтайского края" на указанной территории установлена зона с особыми условиями использования - "зона затопления паводком 1% обеспеченности".

Рыбалко А.В., Рыбалко Т.И., действующие за себя и своих несовершеннолетних детей Рыбалко М.А. и Рыбалко В.А., обратились в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим решения N 521 в части изменения территориальной зоны Ж.4 на территориальную зону Р.4 в границах принадлежащего им земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... край, г. ..., ул. ... с видом разрешенного использования "для эксплуатации жилого дома".

Заявленные требования обоснованы тем, что административным истцам на праве общей долевой собственности принадлежат земельный участок с кадастровым номером ... и расположенный на нем жилой дом, пришедший в негодность в результате подтопления. В связи с тем, что оспариваемым решением на указанный земельный участок распространено действие градостроительного регламента территориальной зоны Р.4, не допускающего строительства жилых домов, административные истцы лишены возможности реализовать право на возведение зданий на принадлежащем им земельном участке.

Административные истцы также указывают, что ПЗЗ г. Барнаула, действующие в редакции оспариваемого муниципального правового акта, не соответствуют Генеральному плану городского округа города Барнаула Алтайского края, утвержденному решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 г. N 245 (далее - Генплан г. Барнаула), в соответствии с которым принадлежащий им земельный участок расположен в функциональной зоне индивидуальной застройки с участками.

Таким образом, по мнению административных истцов, решение N 521 противоречит пункту 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 3, 9 статьи 31 и пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Решением Алтайского краевого суда от 9 августа 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решение N 521 признано недействующим в оспариваемой части со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционных жалобах представители администрации города Барнаула и Барнаульской городской Думы просят отменить решение суда, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателей жалоб, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства дела и принял решение с нарушением норм материального права, поскольку изменения, внесенные в ПЗЗ г. Барнаула решением N 521, обеспечивают баланс частных и публичных интересов по вопросу эксплуатации земельных участков в зоне подтопления и не нарушают прав административных истцов, которые в соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ вправе использовать земельный участок без ограничений. Кроме того, администрация города Барнаула и Барнаульская городская Дума полагают, что выводы суда о необходимости полного соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования, а также о нарушении процедуры их принятия противоречат градостроительному законодательству.

Административными истцами и прокуратурой Алтайского края поданы возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, решение N 521 принято уполномоченным органом в установленной форме (пункт 9 части 2 статьи 42, статья 43 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края), подписано главой муниципального образования, официально опубликовано для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно приложению 1 к ПЗЗ г. Барнаула "Карта градостроительного зонирования городского округа - города Барнаула Алтайского края", действовавшим в редакции до внесения изменений решением N 521, земельный участок и расположенный на нем жилой дом, принадлежащий административным истцам на праве общей долевой собственности, находился в территориальной зоне Ж.4, градостроительный регламент которой допускает возведение индивидуальных жилых домов (статья 64 ПЗЗ г. Барнаула).

Оспариваемым решением указанная территориальная зона изменена на территориальную зону Р.4, в которой предусмотрено использование земельных участков для высадки защитных зеленых насаждений, зеленых насаждений общего пользования (объекты городского озеленения), размещения технологически связанных с ними объектов, а также объектов транспортной, инженерной инфраструктуры (статья 89 ПЗЗ г. Барнаула).

В соответствии с картой функциональных зон Генплана г. Барнаула, действующего в редакции решения Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2011 г. N 450, земельный участок с кадастровым номером ... находится в зоне индивидуальной застройки с участками.

Таким образом, ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой редакции в части отнесения территории, на которой расположен принадлежащий административным истцам земельный участок, к территориальной зоне Р.4 противоречат требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям Генплана г. Барнаула.

Довод подателей апелляционных жалоб о том, что статьей 90 ПЗЗ г. Барнаула не допускается размещение зданий, строений и сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, подлежит отклонению.

Возможность установления правилами землепользования и застройки ограничений прав административных истцов по использованию земельного участка в связи с его нахождением в зоне возможного затопления должна быть реализована в установленном порядке, в частности с учетом положений документов территориального планирования.

Подлежат отклонению доводы, изложенные в апелляционных жалобах, о том, что решение N 521 не нарушает прав административных истцов, поскольку последние вправе использовать принадлежащий им земельный участок по целевому назначению при соблюдении требований части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Названная статья допускает использование земельных участков, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Как усматривается из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером ... имеет вид разрешенного использования "для эксплуатации жилого дома". Согласно градостроительному плану указанного земельного участка, утвержденному 28 апреля 2015 г. администрацией Центрального района города Барнаула для строительства индивидуального жилого дома со сносом старого жилого дома, среди основных видов разрешенного использования земельного участка предусмотрено возведение индивидуальных жилых домов. Администрацией Центрального района города Барнаула отказано Рыбалко А.В. в выдаче разрешения на строительство жилого дома на указанном земельном участке 2 декабря 2015 г. в связи с тем, что градостроительным регламентом территориальной зоны Р.4 исключена возможность индивидуального жилищного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Следовательно, оспариваемым актом затрагиваются права административных истцов.

Доводы подателей апелляционных жалоб о том, что суд неправильно оценил действия комиссии по рассмотрению предложения об изменении ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой части, не влияют на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, поскольку основанием для признания решения N 521 не действующим явилось его несоответствие градостроительному законодательству, актам большей юридической силы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 9 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Барнаула, Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.