Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 33-АПГ16-28 Решение суда об отказе в признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности), утв. приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 апреля 2016 г. N 19, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 33-АПГ16-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Холодцовой Ю.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Окунева П.Н. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности), утверждённых приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 апреля 2016 г. N 19,

по апелляционной жалобе Окунева П.Н. на решение Ленинградского областного суда от 22 августа 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области по доверенности Кочоровой С.И., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы и дополнения к ней, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Окунев П.Н. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности), утверждённых приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 апреля 2016 г. N 19 (далее - Правила землепользования и застройки), в части включения земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... область, г. ..., в состав территориальной зоны "Р-1" - зоны городских парков, скверов, садов, бульваров.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что установление указанной зоны нарушает его права на использование предоставленного ему в аренду земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, на возведение жилого дома и прочих капитальных построек. В нарушение статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) границы территориальных зон установлены без учёта возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, сложившегося землепользования применительно к спорному земельному участку, а также нанесены на карту градостроительного зонирования по улицам, которые фактически не существуют и никогда не существовали.

Решением Ленинградского областного суда от 22 августа 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Окунев П.Н. просит отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, администрацией муниципального образования Тихвинского муниципального района Ленинградской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Вместе с тем статьёй 1 областного закона Ленинградской области от 7 июля 2014 г. N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку, утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа.

Согласно подпунктам 9, 10 пункта 2.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 10 февраля 2014 г. N 16 комитет осуществляет в сфере архитектуры и градостроительной деятельности проверку проекта правил землепользования и застройки, а также направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку, утверждает правила землепользования и застройки поселений, городских округов, внесение в них изменений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Порядок проверки проекта правил землепользования и застройки, направления проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направления его на доработку, утверждения проектов правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, городского округа Ленинградской области, внесения в них изменений регулируется Положением, утверждённым приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27 декабря 2014 г. N 6.

В данном случае суд первой инстанции установил, что подтверждается и материалами дела, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением установленной процедуры и в надлежащем порядке доведён до всеобщего сведения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (статья 18 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

Решением Совета депутатов Тихвинского городского поселения от 17 октября 2012 г. N 02-336 был утверждён Генеральный план застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвину, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора (далее - Генеральный план).

Согласно схеме границ функциональных зон с отображением параметров их планируемого развития Генерального плана спорный земельный участок расположен в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования.

В связи принятием Генерального плана был подготовлен проект правил землепользования, учитывающий изменения территориального планирования Тихвинского городского поселения, а затем оспариваемым нормативным правовым актом утверждены Правила землепользования и застройки, которые включают в себя карту градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования указанный земельный участок отображён в территориальной зоне Р-1 (зона городских парков, скверов, садов, бульваров), а согласно статье 57.1 Правил землепользования и застройки эта территориальная зона отнесена к зоне рекреационного назначения, что согласуется с приведёнными выше нормами градостроительного законодательства. Суд также учёл, что указанный участок был предоставлен административному истцу в аренду на срок до 1 июля 2016 г. и действовавшими на момент заключения договора Правилами землепользования и застройки Тихвинского городского поселения (2008 года) отнесён к территориальной зоне Р-1.

Признавая несостоятельным довод Окунева П.Н. о том, что оспариваемый акт устанавливает для спорного земельного участка территориальную зону, не совместимую с указанным в правоустанавливающих документах видом разрешённого использования и с эксплуатацией расположенного на нём капитального строения, суд первой инстанции правомерно исходил из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Вопреки доводам апелляционной жалобы подпункт 1 пункта 1 и пункт 2 статьи 34 ГрК РФ не содержат императивного требования о безусловном сочетании в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и об установлении территориальных зон исключительно по границам, указанным в пункте 2 статьи 34 ГрК РФ. Перечень возможного установления границ территориальных зон носит открытый характер, что следует из подпункта 7 пункта 2 статьи 34 ГрК РФ.

Пункт 11 статьи 35 ГРК РФ предусматривает, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, что не исключает возможность включения в указанную зону иных территорий.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия полагает, что с учётом установленных обстоятельств суд первой инстанции, основываясь на правовом анализе приведённого федерального законодательства, обоснованно пришёл к выводу об отсутствии препятствий к использованию Окуневым П.Н. объекта недвижимости и, установив, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают вывода суда и не указывают оснований для его отмены, в том числе предусмотренных в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 22 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Окунева П.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.