Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 33-АПГ16-27 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Совета депутатов Дубровского городского поселения Всеволжского муниципального района Ленинградской области от 20 декабря 2011 г. N 72 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. N 33-АПГ16-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства об оспаривании решения Совета депутатов Дубровского городского поселения Всеволжского муниципального района Ленинградской области от 20 декабря 2011 г. N 72 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области" по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 12 августа 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя администрации муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области Маловатого С.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.М., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Советом депутатов муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области (далее - Совет депутатов) принято решение от 20 декабря 2011 г. N 72 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области" (далее - Решение N 72).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения N 72 в части включения в границы населенных пунктов Дубровского городского поселения лесных участков, расположенных на следующих землях лесного фонда Всеволжского лесничества Ленинградской области:

- квартал 217 (часть выделов 5, 10-15, выдел 16), квартал 218 (часть выделов 5, 20, 21, 25, 29, 31, 34, выделы 30, 33), квартал 221 (часть выделов 3, 7, 8, 10, выделы 4, 5, 9), квартал 222 (выделы 1-7), квартал 223 (часть выделов 3, 4, 8, 13,15, 16, выделы 1, 2, 10-12), квартал 225 (выделы 1-5, 7-14, часть выдела 6), квартал 226 (выделы 2-12), квартал 227 (часть выделов 2, 3, 12-14, 19, 24, 32, 33, 37, выделы 4, 8, 10, 15-18, 20-22, 25-30, 34-36, 38-42), квартал 248 (часть выделов 32 и 33), квартал 256 (часть выделов 16, 19, 26, 31, выделы 21, 24, 30 и 32), квартал 262 (часть выделов 1, 4, 6, 7, 11, 15, 16, 20, 23, 24, 29, 32, 35-37, 39, 41-44, 47-49, 50 выделы 2, 12, 17, 25, 26, 30, 33, 38, 45, 46), квартал 274 (часть выделов 22 и 52) Чернореченского участкового лесничества;

- квартал 53 (часть выделов 1, 2, выделы 3-8, 18-22) Всеволжского сельского участкового лесничества.

Рослесхоз указал, что Решение N 72 не соответствует нормам земельного, лесного, градостроительного законодательства и положениям Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), поскольку находящиеся в федеральной собственности лесные участки оспариваемым муниципальным правовым актом включены в границы населенных пунктов Дубровского городского поселения с нарушением предусмотренной статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Таким образом, оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Ленинградского областного суда от 12 августа 2016 г. административное исковое заявление Рослесхоза удовлетворено.

Решение N 72 признано недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что отсутствие согласования проекта Решения N 72 с Рослесхозом не является нарушением установленной градостроительным законодательством процедуры, поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт принят по истечении срока, установленного для поступления главе поселения заключений на проект генерального плана.

Департаментом Рослесхоза по Северо-Западному федеральному округу и прокуратурой Ленинградской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского поселения относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления городского поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Как усматривается из материалов дела, Решение N 72 об утверждении Генерального плана муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области (далее - Генплан Дубровского городского поселения) принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Как следует из частей 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в этот орган уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования. В случае непоступления в установленный срок главе муниципального образования заключений на проект генерального плана от уполномоченного федерального органа исполнительной власти данный проект считается согласованным с таким органом.

Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 (далее - Положение о согласовании), действовавшего в период подготовки Генплана Дубровского городского поселения в редакции от 16 января 2010 г., предусматривалась организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Минирегионе России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).

Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о согласовании, Минрегион России был наделен организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования Министерство проводило согласительное совещание с представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования.

Получение заключения об отказе в согласовании проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, является основанием для создания согласительной комиссии, в ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные положения исключены из проекта документа территориального планирования. В противном случае согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта документа территориального планирования, что является основанием для отклонения и направления на доработку такого проекта (части 9-12 статьи 25 ГрК РФ, пункты 16-23 Положения о согласовании).

В соответствии с пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, действовавшего в период подготовки оспариваемого акта в редакции от 30 сентября 2011 г., Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов в области лесных отношений.

Рослесхоз письмом от 29 апреля 2011 г. отказал в согласовании проекта Генплана Дубровского городского поселения в том числе в связи с отсутствием информации о целевом назначении и категории защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, включенных в соответствии с проектом в границы населенных пунктов указанного муниципального образования. Согласно действовавшему на момент подготовки проекта оспариваемого муниципального правового акта Лесохозяйственному регламенту Кировского лесничества Ленинградской области 2010 года, а также согласно Лесохозяйственному регламенту Всеволжского лесничества Ленинградской области 2013-2015 годов в названных кварталах Чернореченского участкового лесничества и Всеволжского сельского участкового лесничества находятся запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов, в которых по общему правилу запрещается размещение объектов капитального строительства (часть 3 статьи 106 Лесного кодекса Российской Федерации). Вместе с тем из проекта Генплана Дубровского городского поселения следует, что территория, на которой имеется указанное выше наложение границ лесных участков и границ населенных пунктов, отнесена к функциональной зоне жилой застройки. Таким образом, информация, на отсутствие которой было указано Рослесхозом, требовалась в целях подтверждения использования данных участков в соответствии с правовым режимом расположенных на них лесов.

Письмом главы Дубровского городского поселения от 29 ноября 2011 г. в Минрегион России направлен исправленный проект генерального плана названного муниципального образования, вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства, что указанное замечание Рослесхоза было устранено.

Впоследствии Рослесхоз в письмах от 30 января и 24 октября 2013 г. уведомил администрацию муниципального образования "Дубровское городское поселение" об отсутствии согласования проекта Генплана названного муниципального образования по указанной выше причине, однако в материалах дела отсутствуют сведения о внесении в Генплан Дубровского городского поселения изменений в целях устранения замечаний Рослесхоза.

По результатам выполненного филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект" картографического наложения материалов лесоустройства на границы пос. Пески и пос. Дубровка выявлено наложение границ указанных населенных пунктов, входящих в состав Дубровского городского поселения, установленных на схеме границ функциональных зон генерального плана в соответствии с Решением N 72, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда в указанных кварталах Чернореченского участкового лесничества и Всеволжского сельского участкового лесничества. Данное обстоятельство также подтверждается схемой наложения границ имеющимися в деле выписками из государственного лесного реестра, информацией, содержащейся в лесоустроительных планшетах, а также показаниями сотрудника ФГБУ "Рослесинфорг" и лица, участвовавшего в разработке оспариваемого генерального плана, допрошенных судом первой инстанции в качестве свидетелей.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генплана Дубровского городского поселения не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура ввиду отсутствия согласования с Рослесхозом, в связи с чем был нарушен порядок перевода земель из одной категории в другую и допущено нарушение прав и законных интересов собственника указанных лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 72 недействующим в оспариваемой части.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о соблюдении процедуры согласования проекта оспариваемого генерального плана в связи с тем, что в установленный частью 8 статьи 25 ГрК РФ срок в муниципальное образование не поступило сводное заключение Минрегиона России на данный проект.

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, пунктов 4, 20 и 23 Положения о согласовании, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда утверждение генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы поселения лесных участков при наличии не устраненных замечаний Рослесхоза по проекту указанного документа территориального планирования представляет собой существенное нарушение порядка принятия. Кроме того, утвержденный Решением N 72 генеральный план Дубровского городского поселения принят менее чем через месяц после направления главой муниципального образования проекта генерального плана в Минрегион России на повторное согласование после внесенных исправлений, т.е. до истечения срока, предусмотренного частью 8 статьи 25 ГрК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 12 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Дубровское городское поселение" Всеволжского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.