Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству по проекту федерального закона N 833158-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления", внесенному Н.В. Левичевым, О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
по проекту федерального закона N 833158-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления",
внесенному Н.В. Левичевым, О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 833158-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления", внесенный Н.В. Левичевым, О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается закрепить в виде федерального закона в правовой системе Российской Федерации новый правовой институт - "продвижение интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления" (далее - продвижение интересов). При этом законопроект предусматривает регулирование отношений, связанных с продвижением интересов, включающее цели и предмет такого регулирования, понятийный аппарат, правовой статус участников таких отношений.

По мнению Комитета, содержание законопроекта не в полной мере отвечает предусмотренным законопроектом целям, не согласуется с законодательством Российской Федерации, характеризуется неясностью отдельных норм и требует существенной концептуальной доработки.

Согласно статье 3 законопроекта продвижение интересов определяется как устное или письменное взаимодействие представителя интересов с должностным лицом органа государственной власти или местного самоуправления в предусмотренном законопроектом порядке с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами нормативных актов, политических, экономических, административных и иных решений в интересах коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, от имени которых действует представитель интересов. При этом наименование законопроекта также указывает на регулирование им порядка продвижение интересов.

Между тем, самого порядка осуществления указанного взаимодействия законопроектом не предусмотрено, что вносит неопределенность в регулирование указанных отношений. Статья 6 законопроекта, определяющая права представителя интересов, содержит бланкетную норму о порядке взаимодействия представителя интересов с должностным лицом, который в соответствии с указанной статьей устанавливается соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления. При этом требования к порядку организации такого взаимодействия и способы такого взаимодействия законопроектом не устанавливаются. Правовое регулирование указанной деятельности, по сути, сводится к определению правового статуса представителя интересов и саморегулируемой организации представителей интересов (далее - СРО) и регулированию продвижения интересов как вида профессиональных услуг.

Одновременно статьей 12 законопроекта установлены перечень должностных лиц, с которым представитель интересов осуществляет взаимодействие, а также их обязанности, предусматривающие в частности обязанность взаимодействовать с представителем интересов также в порядке, установленном законопроектом. В связи с этим неясно, в каком именно порядке будет осуществляться такое взаимодействие, например, Президентом Российской Федерации, включенным в перечень указанных должностных лиц. Более того, обязанности (в частности по представлению в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган отчета о взаимодействии с представителями интересов) вступают в противоречие с Конституцией Российской Федерации и соответствующими федеральными законами (например, от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") в части определения правового статуса указанных должностных лиц. Отсутствует ясность и в установленной законопроектом обязанности указанных должностных лиц воздерживаться от любых контактов с представителем интересов, с которым установлено взаимодействие для продвижения интересов, не предусмотренных законопроектом, поскольку четких положений о допустимых формах контактов в законопроекте не содержится. При этом из содержания положений законопроекта об ответственности представителей интересов и должностных лиц не ясно за что несут ответственность указанные лица, и о какой ответственности идет речь.

Одной из заявленных целей законопроекта (статья 1 законопроекта) является содействие реализации конституционных прав граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, и обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Однако предметом регулирования законопроекта (статья 2 законопроекта) являются отношения, связанные с продвижением интересов только коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. Более того, осуществляет продвижение интересов только представитель интересов - индивидуальный предприниматель, член одной из СРО. Вправе ли действовать в интересах коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей иные лица (руководители организаций, сами индивидуальные предприниматели, иные представители - по доверенностям, сотрудники структурных подразделений организации) из содержания законопроекта не ясно. Деятельность по продвижению интересов некоммерческих организаций и отдельных граждан (групп граждан) не входит в предмет регулирования законопроекта. При таких условиях достижение указанной цели законопроекта представляется сомнительным.

Кроме того, положения законопроекта никак не соотнесены с положениями федеральных законов, в которых уже предусмотрены положения, регулирующие порядок реализации указанных конституционных прав граждан, а также запреты и ограничения при взаимодействии с должностными лицами органов государственной власти (федеральные законы от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

В целом, вопрос необходимости комплексного законодательного регулирования продвижения интересов частных лиц и организаций в органах государственной власти в настоящее время остается актуальным и дискуссионным.

Так, Президентом Российской Федерации в рамках Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года N 226) было поручено Правительству Российской Федерации внести предложения по созданию нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма). Однако до настоящего времени законопроектов во исполнение указанного поручения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесено не было.

По мнению Комитета, рассматриваемый законопроект в силу вышеизложенных недостатков не решает задачи комплексного регулирования отношений в данной сфере, в связи с чем не может быть поддержан.

Правительством Российской Федерации законопроект не поддержан, в частности в связи с тем, что законопроект не учитывает, что законодательством Российской Федерации предусмотрены необходимые инструменты защиты и реализации интересов субъектов предпринимательской деятельности и положения, совпадающие с целями регулирования законопроекта, в связи с чем он не содержит самостоятельного предмета правового регулирования.

У Правового управления Аппарата Государственной Думы имеется ряд замечаний правового характера, заключающихся в несогласованности законопроекта с федеральным законодательством (в частности с положениями федеральных законов от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации", от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации").

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев