Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 14 февраля 2017 г. по проекту федерального закона N 62442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в качестве комитета соисполнителя рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 62442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности" и отмечает следующее.

Законопроект разработан Министерством энергетики РФ во исполнение поручения Президента Российской Федерации и плана мероприятий Правительства РФ по повышению системы контроля и прозрачности расчетов за электрическую энергию и иные виды энергетических ресурсов и коммунальных услуг.

Законопроектом предусматривается введение лицензирования энергосбытовой деятельности, которое, по мнению разработчиков, должно повысить платежную дисциплину субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии (мощности), а также надежности и финансовой устойчивости профессиональных участников рынка электрической энергии (мощности).

К концепции законопроекта имеются следующие замечания принципиального характера.

Следует констатировать, что представленный проект правительственной инициативы продолжает порочную практику "размывания" базового Федерального закона N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" посредством введения специальным законодательным актом особого порядка лицензирования для определенных видов деятельности в ущерб общепринятым правовым подходам и принципам государственного регулирования рынка (статья 3 законопроекта). Как правило, несмотря на большое количество приводимых аргументов, инициативы подобного рода по изъятию лицензирования конкретного вида деятельности из единого правового поля преследуют своей целью достижение конкретных интересов отдельных групп профессиональных участников рынка или исполнительных органов государственной власти и практически во всех случаях направлены на ограничение конкуренции и монополизацию рынка.

Рассматриваемый законопроект не является исключением, поскольку:

во-первых, согласно Федеральному закону N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В этой связи, не ясен предмет правового регулирования законопроекта, потому что ни одна из перечисленных выше целей введения лицензирования принятием данного законопроекта не достигается. Доказательством правомерности такого предположения являются сопроводительные материалы к законопроекту, в которых в качестве главной цели его принятия указано - "стимулирование энергосбытовых организаций и гарантирующих поставщиков к повышению качества их деятельности, в том числе к надлежащему исполнению своих обязанностей по оплате электрической энергии и мощности". Очевидно, что для решения этой задачи существуют множество иных более эффективных способов воздействия на участников энергосбытовой деятельности и лицензирование здесь абсолютно не причем.

Более того, согласно части 3 статьи 2 Федеральному закону N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" введение лицензирования допускается только в отношении тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного выше ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. В свою очередь часть 1 упомянутой статьи Закона устанавливает запрет на осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях. Налицо отсутствие причинно-следственной связи между введением лицензирования и стимулированием к повышению качества деятельности, в том числе обязанностей по оплате электрической энергии и мощности;

Во-вторых, из законопроекта и сопроводительных материалов к нему не ясен объект контроля лицензирующим органом деятельности лицензиата, т.е. непонятно, какие параметры деятельности и на основании каких критериев подлежат контролю? Этот вопрос остается открытым даже в контексте поставленной законопроектом некорректной цели. Логично было бы предположить, что эти показатели должны быть конкретизированы и поименованы в законе, например как параметры, определяющие качество поставляемой энергии (мощности) - отсутствие колебаний в сети и перепадов напряжения, объем и количество поставленных киловатт-часов, а также показателей платежной дисциплины - своевременность и полнота оплаты за потребленную энергию (мощность). Вместо этого в законопроекте использована расплывчатая формулировка - "требования по выполнению показателей финансового состояния и соблюдению финансовой дисциплины", а сам перечень предъявляемых лицензионных требований является открытым и, к тому же, устанавливается Правительством РФ. Хотя согласно части 3 статьи 8 Федерального закона N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" иные лицензионные требования могут устанавливаться исключительно федеральными законами.

Иными словами, Правительство РФ намерено использовать лицензирование не для повышения безопасности, качества и своевременности предоставления пользователям товаров, работ, услуг (в чем состоит основное предназначение института лицензирования), а для "выбивания" текущих платежей из субъектов рынка электрической энергии и мощности, долгов и прочих "технологических" сборов под угрозой отзыва у них лицензии, а также ограничения допуска на рынок конкурентов и "нежелательных компаний", что представляет собой оказание административного давления на бизнес;

В-третьих, законопроект отменяет судебный порядок прекращения действия лицензии, а также никоим образом не регулирует вопросы приостановления, возобновления действия и аннулирования лицензии. Такой подход существенным образом ограничивает диапазон правового воздействия государства на участников рынка и лишний раз подтверждает правомерность вывода, сделанного в предыдущем пункте;

В-четвертых, в части порядка организации и осуществления лицензионного контроля энергосбытовой деятельности законопроект не согласуется с положениями Федерального закона N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающими законодательное установление особенностей проведения лицензионного и отраслевого контроля. Вместо этого законопроект опять же предусматривает их установление подзаконным актом Правительства РФ;

В-пятых, проектируемой статьей 14.1.4 законопроекта предусматривается введение административной ответственности за осуществление энергосбытовой деятельности с грубым нарушением лицензионных требований, однако вопрос состава административной ответственности за нарушения лицензионных требований, не относящимся к грубым, никоим образом в законопроекте не определен.

По мнению Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям концепция законопроекта нуждается в дополнительном обсуждении на предмет целесообразности использования лицензирования для повышения платежной дисциплины субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии (мощности), а также надежности и финансовой устойчивости профессиональных участников рынка электрической энергии (мощности).

Исходя из вышеизложенного, Комитет считает необходимым рекомендовать доработать проект федерального закона в аспекте замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев