Определение Конституционного Суда РФ от 9 февраля 2017 г. N 215-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Суромкиной Зои Александровны на нарушение ее конституционных прав и конституционных прав ее несовершеннолетней дочери частью 8 статьи 5 и частями 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи О.С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки З.А. Суромкиной, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка З.А. Суромкина оспаривает конституционность следующих положений Жилищного кодекса Российской Федерации:

части 8 статьи 5, согласно которой в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям данного Кодекса применяются положения данного Кодекса;

статьи 57, в соответствии с которой жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 данной статьи случаев (часть 1); вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, а также гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 данного Кодекса перечне (часть 2).

Как следует из представленных материалов, З.А. Суромкина работает в государственном бюджетном образовательном учреждении "Московский городской детско-юношеский центр "Юный автомобилист" в должности тренера-преподавателя, имеет педагогический стаж с 2000 года.

На основании распоряжения Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 15 ноября 2011 года члены семьи, состоящей из 6 человек, включая заявительницу и ее несовершеннолетнюю дочь, проживающие по договору социального найма в двухкомнатной квартире площадью 44,7 кв.м, были поставлены на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда города Москвы.

В 2014 году З.А. Суромкина обращалась в Департамент образования города Москвы и Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы с заявлениями о внеочередном предоставлении ей и ее несовершеннолетней дочери жилого помещения по договору социального найма на основании пункта 6 части 5 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно которому педагогические работники, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, имеют право на предоставление им вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, а также право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. В удовлетворении указанных заявлений З.А. Суромкиной было отказано и разъяснено, что жилищный вопрос ее семьи будет рассмотрен в порядке очередности исходя из времени принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях на основании положений действующего законодательства.

Решением Нагатинского районного суда города Москвы от 10 декабря 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 10 марта 2015 года, З.А. Суромкиной, действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетней дочери, было отказано в удовлетворении иска к Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы и Департаменту образования города Москвы о предоставлении ей и ее дочери во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма. При этом суды исходили из того, что Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит положений о внеочередном предоставлении жилых помещений по договорам социального найма педагогическим работникам, а в соответствии с предписанием части 8 его статьи 5 при регулировании жилищных отношений Жилищный кодекс Российской Федерации имеет приоритет перед другими федеральными законами.

Определениями судьи Московского городского суда от 28 августа 2015 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 года в передаче кассационных жалоб З.А. Суромкиной для рассмотрения в судебных заседаниях президиума Московского городского суда и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было отказано.

По мнению заявительницы, часть 8 статьи 5, а также части 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации противоречат статьям 18, 40 и 46 Конституции Российской Федерации, поскольку лишают педагогических работников, к которым относится заявительница, возможности реализовать жилищные права, гарантированные им пунктом 6 части 5 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные З.А. Суромкиной материалы, не находит оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению.

2.1. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и возлагая на нее обязанность обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), закрепляет право каждого на жилище и обязывает органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), одновременно предусматривая, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3).

В порядке реализации названных конституционных положений Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает, что жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном данным Кодексом порядке малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях (часть 2 статьи 49); жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях; данные жилые помещения предоставляются в установленном данным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 49); при этом категориям граждан, указанным в части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение этих категорий граждан жилыми помещениями, которые предоставляются им в установленном данным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 49).

По общему правилу граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях, обеспечиваются жилыми помещениями на основании договоров социального найма в порядке очередности, определяемой временем их принятия на соответствующий учет (часть 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации), что, принимая во внимание ограниченность финансовых возможностей государства, призвано гарантировать справедливое распределение жилых помещений из жилищного фонда социального использования.

В то же время часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в действующей редакции предусматривает внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма - как дополнительную гарантию права на жилище для отдельных категорий граждан, нуждающихся в особой поддержке государства (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 года N 36-О), - гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат (пункт 1), а также гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 данного Кодекса перечне (пункт 3).

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях отмечал, что части 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, направленные на реализацию положений статьи 40 Конституции Российской Федерации и устанавливающие порядок предоставления жилья гражданам с учетом общеправового и конституционного принципа справедливости, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан. При этом часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, гарантирующая внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма указанным в ней гражданам, направлена на обеспечение защиты их интересов и потому не может расцениваться как нарушающая какие-либо конституционные права и свободы, притом что законодатель в рамках дискреционных полномочий вправе определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства (определения от 25 февраля 2013 года N 192-О, от 23 апреля 2013 года N 636-О, от 24 декабря 2013 года N 2071-О, от 20 февраля 2014 года N 386-О, от 20 марта 2014 года N 560-О, от 17 июля 2014 года N 1662-О, от 17 февраля 2015 года N 360-О, от 22 декабря 2015 года N 2798-О, от 29 сентября 2016 года N 2092-О и др.).

2.2. Часть 8 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепляющая приоритет норм данного Кодекса по отношению к нормам жилищного законодательства, содержащимся в иных нормативных правовых актах (уровня федерального закона и ниже), направлена на разрешение возможных коллизий, в частности, при несовпадении содержания норм актов равной юридической силы и, таким образом, принята в конституционно-значимых целях поддержания определенности и непротиворечивости правового регулирования в жилищной сфере, стабильности складывающихся на основе жилищно-правовых норм правоотношений.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из принципов правового государства, равенства и справедливости (статьи 1, 18 и 19 Конституции Российской Федерации) вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод. Исходя из этой посылки Конституционным Судом Российской Федерации были сформулированы правовые позиции о возможности установления приоритета кодифицированного акта перед иными федеральными законами.

Так, рассматривая вопрос о приоритете норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации по отношению к другим федеральным законам в сфере регулирования уголовно-процессуальных отношений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 июня 2004 года N 13-П отметил, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Устанавливая требование о приоритете Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в определении порядка уголовного судопроизводства, законодатель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Следовательно, федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Вместе с тем приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из его статей 1-7, является порядок уголовного судопроизводства.

Аналогичный подход использовался Конституционным Судом Российской Федерации применительно к положениям о приоритете иных специальных кодифицированных нормативных правовых актов: Уголовного кодекса Российской Федерации (Постановление от 27 февраля 2003 года N 1-П), Гражданского кодекса Российской Федерации (определения от 4 декабря 2003 года N 504-О и от 18 июня 2004 года N 263-О), Налогового кодекса Российской Федерации (Постановление от 30 января 2001 года N 2-П; определения от 8 июня 2004 года N 228-О, от 18 января 2005 года N 24-О и от 2 ноября 2006 года N 444-О), Трудового кодекса Российской Федерации (определения от 11 июля 2006 года N 213-О, от 8 февраля 2007 года N 275-О-П и от 15 мая 2007 года N 365-О-П), Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (определения от 5 ноября 2002 года N 275-О и от 25 января 2012 года N 151-О-О).

Таким образом, с учетом права федерального законодателя установить приоритет кодифицированного нормативного правового акта уровня федерального закона, специально предназначенного для регулирования жилищных отношений, по отношению к другим федеральным законам, могущим содержать нормы жилищного законодательства, в свете сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации сами по себе оспариваемые положения части 8 статьи 5 и частей 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации не могут рассматриваться как нарушающие перечисленные в жалобе конституционные права заявительницы и ее несовершеннолетней дочери.

3. Как следует из жалобы заявительницы, нарушение своих конституционных прав и конституционных прав своей дочери она связывает с тем, что решения правоприменительных органов, в том числе судов общей юрисдикции, не позволили ей реализовать социальную гарантию, предусмотренную пунктом 6 части 5 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", в котором в том числе говорится о предоставлении педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма.

3.1. Правовое регулирование, действовавшее до 1 марта 2005 года - даты вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, - предусматривало ряд жилищно-правовых гарантий педагогическим работникам.

Пункт 10 статьи 36 Жилищного кодекса РСФСР, утвержденного Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 года, закреплял, что учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилые помещения предоставляются в первую очередь. В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на первоочередное предоставление жилой площади.

Действующий Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит такого понятия, как "первоочередное предоставление жилых помещений". Согласно части 1 его статьи 57 исключения из правила о предоставлении жилых помещений в порядке очередности исходя из времени принятия граждан, нуждающихся в жилых помещениях, на соответствующий учет устанавливаются частью 2 данной статьи. Указанная норма выделяет несколько категорий граждан, которым жилое помещение предоставляется вне очереди, среди которых педагогические работники не названы. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" был введен в действие с 1 сентября 2013 года, но какие-либо изменения, которые бы корреспондировали положению пункта 6 части 5 его статьи 47 о предоставлении педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, в часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации внесены не были.

Кроме того, в соответствии с частями 3 и 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации - и с учетом положений его статьи 5 о допустимости принятия других федеральных законов, содержащих нормы жилищного законодательства, при условии их соответствия данному Кодексу - указанными в них нормативными правовыми актами, включая федеральные законы, может быть установлен иной, нежели предусмотренный Жилищным кодексом Российской Федерации, порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма определенным в этих нормативных правовых актах категориям граждан. Однако Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" не содержит нормативных положений, которые определяли бы, из каких государственных или муниципальных жилищных фондов, какими субъектами и в каком порядке осуществляется предоставление жилых помещений педагогическим работникам по договорам социального найма.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, хотя наделение отдельных категорий граждан правом на внеочередное предоставление им жилых помещений относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, установление этого права в федеральном законе обязывает и к своевременному закреплению гарантий его реализации, прежде всего к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, иных субъектов, направленной на обеспечение осуществления данного права указанными гражданами, в том числе в части необходимых для этого материальных и финансовых средств (Постановление от 24 декабря 2013 года N 30-П).

Соответственно, исходя из того что Жилищный кодекс Российской Федерации допускает различные варианты нормативного регулирования отношений по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма отдельным категориям граждан, именно к компетенции законодателя относится установление - с учетом особой роли Жилищного кодекса Российской Федерации как кодифицированного акта в регулировании жилищных правоотношений и возможности закрепления норм жилищного законодательства в иных нормативных правовых актах - конкретного механизма реализации гарантии, предусмотренной положением пункта 6 части 5 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

3.2. Таким образом, по существу, доводы заявительницы направлены на расширение установленного частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации перечня категорий граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, которым жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди, путем включения в него педагогических работников. Однако решение данного вопроса не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Поскольку отсутствуют основания полагать, что положения части 8 статьи 5 и частей 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации нарушают конституционные права заявительницы и ее несовершеннолетней дочери в обозначенном в жалобе аспекте, а вопросы о внесении в Жилищный кодекс Российской Федерации необходимых, по мнению заявительницы, изменений, равно как и о проверке соответствия норм одного федерального закона нормам другого, не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, ее жалоба, как не соответствующая требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Суромкиной Зои Александровны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин