Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2017 г. N 5-АПГ16-103 Об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 3 февраля 2011 г. N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 января 2017 г. N 5-АПГ16-103

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Абакумовой И.Д.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Глазкова В.М. и общества с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак"

на решение Московского городского суда от 7 июня 2016 года об отказе им в удовлетворении административных исковых заявлений

о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 3 февраля 2011 года N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., представителя Правительства Москвы - Аветисянца Э.Л., возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 1 постановления Правительства Москвы от 3 февраля 2011 года N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности" (в редакции от 17 мая 2016 года) утверждены Порядок разработки, утверждения и изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов и их размещения (приложение 1), Порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте, договора на размещение нестационарного торгового объекта и заключения таких договоров (приложение N 2). Порядок организации и проведения аукциона среди инвалидов, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей в городе Москве, и общественных организаций инвалидов, осуществляющих деятельность в городе Москве, на право заключения договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте, договора на размещение нестационарного торгового объекта и заключения таких договоров (приложение 6).

Пунктом 2 указанного постановления функции государственных заказчиков по осуществлению закупок нестационарных торговых объектов вида "Киоск", "Павильон", а также нестационарных торговых объектов со специализацией "Печать", и работ по их размещению на земельных участках, находящихся в государственной собственности города Москвы или государственная собственность на которые не разграничена, за исключением объектов, указанных в пунктах 2(1), 2(2) этого постановления, возложены на Департамент торговли и услуг города Москвы.

Индивидуальный предприниматель Глазков В.М. и общество с ограниченной ответственностью "Торговая фирма "Зодиак" обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приведённого выше пункта 2, а также пунктов 2, 5 и 7, подпунктов 1, 3, 6 и 7 пункта 8, пунктов 9, 10, 25-29, 33, 33(1), 33(2), 37 и 38 указанного выше Приложения 1 к названному постановлению, пункта 6 Приложения 2 к постановлению и пункта 8 Приложения 6 к постановлению, которыми: на Департамент торговли и услуг города Москвы возложены функции государственных заказчиков по осуществлению закупок нестационарных торговых объектов вида "Киоск", "Павильон", а также нестационарных торговых объектов со специализацией "Печать" и работ по их размещению на земельных участках, находящихся в государственной собственности города Москвы или государственная собственность на которые не разграничена (за исключением объектов, указанных в пунктах 2(1) и 2(2) оспариваемого постановления); на органы исполнительной власти города Москвы и организации, являющиеся стороной по договорам на размещение нестационарных торговых объектов, возложены функции по осуществлению приёмки нестационарных торговых объектов путём составления акта о соответствии нестационарного торгового объекта типовым архитектурным решениям нестационарных объектов, характеристикам и требованиям, разработанным и утверждённым Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы; установлены процедуры согласования и одобрения схемы размещения нестационарных торговых объектов; предписано при осуществлении торговой деятельности в нестационарном торговом объекте соблюдать специализацию нестационарного торгового объекта, минимальный ассортиментный перечень товаров, которые должны быть постоянно в продаже, и номенклатуру дополнительных групп товаров в соответствии со специализацией нестационарного торгового объекта; не допускается включение в схему размещения и размещение нестационарных объектов в 50-метровой зоне от периметра технических сооружений и наземных станций метрополитена, в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 10-метровой зоне от наземных пешеходных переходов, от входов (выходов) в подземные и наземные пешеходные переходы; на остановочных пунктах наземного городского пассажирского транспорта общего пользования, а также в 10-метровой зоне от границ посадочных площадок; в границах транспортно-пересадочных узлов, а также зон планируемого размещения транспортно-пересадочных узлов; установлены требования к нестационарным торговым объектам, имея ввиду их соответствие типовым архитектурным решениям города; рекомендованы формы договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте и договора на размещение нестационарного торгового объекта и включаемые в договор обязательные условия.

По мнению административных истцов, оспариваемое правовое регулирование устанавливает дополнительные цели торговой деятельности, вводит не предусмотренные законом требования для размещения нестационарных торговых объектов, ограничивает права хозяйствующих субъектов при организации торговой деятельности и её осуществлении, в том числе право самостоятельно определять специализацию, ассортимент, номенклатуру дополнительных групп товаров, что противоречит положениям части 3 статьи 1, части 4 статьи 10, части 2 статьи 8, части 2 статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пункту 17 статьи 4, частям 1, 2 и 3 статьи 15 и статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", подпункту "г" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", статьям 3 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и другим требованиям федерального законодательства и не отвечает принципу правовой определённости.

Решением Московского городского суда от 7 июня 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, регулирующих спорное правоотношение, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

В соответствии с положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект - это торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2); размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; порядок включения в схему размещения нестационарных объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации; утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы; порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учётом требований, определённых законодательством Российской Федерации.

Согласно Правилам включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется в целях достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого и среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, формирования торговой инфраструктуры с учётом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, руководствуясь нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение, справедливо исходил из того, что оспариваемые положения, имея организационную направленность, не отменяют и не изменяют права хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности и не возлагают дополнительных обязанностей на хозяйствующие субъекты в области торговой деятельности в сравнении с федеральным законодательством, указав, в частности, в решении на то, что размещение нестационарных торговых объектов с учётом видов и типов торговых объектов и нормативов доступности объектов торговли и услуг с учётом развития транспортной инфраструктуры, территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, архитектурного облика города не препятствует осуществлению торговой деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе участию в аукционе на право заключения договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте (договора на размещение нестационарного торгового объекта).

Указание специализации нестационарных торговых объектов в схеме размещения нестационарных торговых объектов (и, соответственно, в заключаемых договорах на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте, договорах на размещение нестационарного объекта), продиктованное необходимостью формирования сбалансированной, доступной для населения торговой инфраструктуры, согласуясь с целью и задачами включения нестационарных торговых объектов в схему размещения таких объектов, обозначенных в Правилах включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772, не может рассматриваться ни как ограничение самостоятельности хозяйствующего субъекта, ни как устранение конкуренции, на чём настаивают податели апелляционной жалобы.

Напротив, оспариваемые положения направлены на развитие конкуренции за счёт привлечения большего количества желающих принять участие в аукционе.

Размещение уполномоченными органами и организациями нестационарного торгового объекта в соответствии со схемой является ничем иным, как гарантией поддержки субъектов малого предпринимательства, поскольку такая мера позволяет снять финансовую нагрузку на покупку павильона или киоска для осуществления торговой деятельности (расходы бюджета города Москвы, связанные с осуществлением закупок нестационарных торговых объектов, работ по их размещению и содержанию отражаются по целевой статье 14 В 0500000 ("Приобретение и размещение нестационарных торговых объектов").

Определение отдельных обязательных условий договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте (договоров на размещение нестационарного объекта) не свидетельствует о вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в области гражданского законодательства, поскольку не устанавливает правового регулирования договорных и обязательственных отношений, составляющих предмет гражданского законодательства.

Определение условий же договора в нормативном правовом акте для всех хозяйствующих субъектов статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации не противоречит.

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что данные предписания, будучи проявлением воли города Москвы как собственника имущества, направлены на обеспечение равенства прав и обязанностей как участников аукционов на право заключения соответствующих договоров при их проведении, так и победителей указанных аукционов при последующем осуществлении ими торговой деятельности.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что в апелляционной жалобе не приводится доводов, влекущих безусловную отмену решения суда апелляционной инстанции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 7 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Глазкова В.М. и ООО "Торговая фирма "Зодиак" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Абакумова И.Д.