Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2017 г. N 33-АПГ16-30 Об оспаривании статьи 9 закона Ленинградской области от 25 декабря 2015 года N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2017 г. N 33-АПГ16-30

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Ленинградской области, Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2016 года о признании недействующей статьи 9 областного закона Ленинградской области от 25 декабря 2015 года N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Законодательного Собрания Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области Михайлова М.А., Кочоровой Е.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии со статьёй 9 областного закона Ленинградской области от 25 декабря 2015 года N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области" движение транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, а также местного значения, прилегающим к объектам культурного наследия регионального значения либо пролегающим по их территориям, зонам охраны, в том числе по территориям историко-культурных заповедников, в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия или в зонах охраны может быть ограничено или прекращено в порядке, установленном Правительством Ленинградской области.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей данной нормы со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на её противоречие статье 38 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", полагая, что определение порядка ограничения или запрещения движения транспортных средств применительно к территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны названным федеральным законом отнесено к полномочиям законодательного органа субъекта Российской Федерации, а не высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, как это установлено в оспариваемом акте.

Решением Ленинградского областного суда от 23 сентября 2016 года административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено, оспариваемое прокурором регулирование признано недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционных жалобах Законодательное собрание Ленинградской области и Губернатор Ленинградской области просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Так, признавая недействующей статью 9 областного закона Ленинградской области от 25 декабря 2015 года N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области", суд исходил из того, что порядок ограничения движения транспортных средств по территориям объектов культурного наследия и в зонах охраны должен быть определён законом, а не подзаконным актом.

Вывод суда первой инстанции основан на неправильном толковании Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", регулирующего отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и направленного на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, на сохранение историко-культурной среды обитания.

По мысли федерального законодателя, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях названного федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с этим законом в пределах их компетенции мер, направленных не только на выявление, учёт, изучение объектов культурного наследия, но и на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

При этом в качестве одной из приоритетных мер охраны объектов культурного наследия федеральный законодатель предусматривает в случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия введение ограничения или запрета движения транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (статья 38).

Следовательно, региональный законодатель действовал правомерно, устанавливая своим законом такой порядок, при котором на Правительство Ленинградской области, по сути, возлагается ответственность за введение ограничений или запрета движения транспортных средств на территории объектов культурного наследия и в его зонах охраны в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении (что предполагает осуществление ряда распорядительно-регулировочных действий, в том числе по принятию акта о введении ограничения, об установке соответствующих дорожных знаков, по согласованию с заинтересованными государственными органами).

Судебная коллегия полагает необоснованными и выводы суда, сводящиеся к тому, что региональный законодатель расширил случаи введения ограничения движения транспортных средств в сравнении с предписаниями выше названной федеральной нормы.

Анализ оспариваемой нормы даёт убедительную основу для вывода о том, что в этой части оспариваемое правовое регулирование является ничем иным, как воспроизведением федеральной нормы, что также не свидетельствует о её противоречии федеральному законодательству.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинградского областного суда от 23 сентября 2016 года отменить, принять новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления прокурора.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Зинченко И.Н.