Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 58972-7 "О внесении изменения в статью 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (по вопросу уточнения порядка формирования представительного органа муниципального района) внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 58972-7 "О внесении изменения в статью 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(по вопросу уточнения порядка формирования представительного органа муниципального района)
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 58972-7 "О внесении изменения в статью 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается дополнить пункт 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) нормой, не допускающей вхождение в состав сформированного делегированным способом представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает следующее.

Согласно части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ одной из моделей формирования представительного органа муниципального района является его формирование из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Составляющие представительный орган муниципального района депутаты представительных органов поселений и главы поселений являются представителями населения соответствующих поселений в представительном органе муниципального района. При этом от поселения в представительный орган муниципального района делегируется не менее двух лиц.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 мая 2011 года N 9-П, в состав представительного органа муниципального района могут входить только представители поселений, избранные непосредственно населением.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 01 декабря 2015 года N 30-П также указал, что положение части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ не может толковаться и применяться как допускающее вхождение в состав сформированного из представителей поселений представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии с выявленным Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовым смыслом указанных положений Федерального закона N 131-ФЗ в целях обеспечения равной нормы представительства поселений входящие в состав представительного органа муниципального района главы поселений, избранные представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, подлежат замене представителями из числа депутатов представительных органов поселений (пункт 4.4 мотивировочной части Постановления N 30-П).

В то же время Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации часть 4 статьи 35 и часть 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ.

Законопроектом предлагается в пункте 1 части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ установить, что в случае, если глава поселения избран представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, такой глава поселения не входит в состав представительного органа муниципального района, при этом представительный орган данного поселения к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение, одного депутата.

Предложенное законопроектом изменение позволит привести норму пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в соответствие с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации. Комитет считает, что уточнение установленного Федеральным законом N 131-ФЗ порядка формирования представительного органа муниципального района делегированным способом является целесообразным, поскольку исключает неоднозначность в правоприменении.

Дополнительно Комитет считает необходимым отметить следующее. Механизм замещения должности главы муниципального образования по конкурсу веден в законодательство Российской Федерации в феврале 2015 года.

По информации Министерства юстиции Российской Федерации на 01 октября 2016 года избрание глав муниципальных образований по конкурсу предусмотрено в 7437 муниципальных образований, что составляет более 33 % от общего их числа. Принимая во внимание динамику распространения этого механизма во многих субъектах Российской Федерации, представляется возможным предположить, что указанное нововведение в целом положительно воспринято на уровне регионов и муниципалитетов.

Вместе с тем выявились еще некоторые вопросы применения положений Федерального закона N 131-ФЗ об избрании глав муниципальных образований на конкурсной основе, упоминаемых в обращениях органов местного самоуправления и встречающихся в практике территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации. Одна из них - проблема правового статуса и одновременного осуществления избранным на конкурсной основе главой муниципального образования (как правило, сельского поселения) полномочий председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации (так называемая схема "три в одном").

Правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу была заявлена в Апелляционном определении от 02 ноября 2016 года N 58-АПГ16-9. В нем, в частности, отмечалось, что возможность совмещения главой сельского поселения полномочий председателя представительного органа и главы местной администрации, предусмотренная частью 3 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", может быть реализована лишь в случае избрания главы сельского поселения на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава, и такое исключение из общего правила не позволяет главе муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляющим местную администрацию, исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Учитывая, что рассматриваемый законопроект направлен на совершенствование федерального законодательства в связи с применением положений Федерального закона N 131-ФЗ об избрании глав муниципальных образований на конкурсной основе, представляется целесообразным при подготовке данного законопроекта ко второму чтению подготовить соответствующие поправки.

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении принять проект федерального закона N 58972-7 "О внесении изменения в статью 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (по вопросу уточнения порядка формирования представительного органа муниципального района), внесенный Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко