Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям по проекту федерального закона N 56729-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" (в части расширения перечня объектов концессионного соглашения) - внесен членами Совета Федерации Д.И. Азаровым, А.П. Майоровым, И.В. Фоминым (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 56729-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" (в части расширения перечня объектов концессионного соглашения) - внесен членами Совета Федерации Д.И. Азаровым, А.П. Майоровым, И.В. Фоминым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 24 января 2017 года (протокол N 24, пункт 54) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в качестве комитета соисполнителя рассмотрел внесенный членами Совета Федерации Д.И. Азаровым, А.П. Майоровым, И.В. Фоминым проект федерального закона N 56729-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается расширить перечень возможных объектов, в отношении которых допускается возможность заключения концессионных соглашений, дополнив его новым объектом - "транспортно-пересадочным узлом", что, по мнению авторов законодательной инициативы, будет способствовать привлечению в развитие транспортной инфраструктуры дополнительных финансовых ресурсов из негосударственных источников - средств российских и иностранных инвесторов.

К сожалению, в пояснительной записке к законопроекту отсутствует логичное причинно-следственное обоснование, почему распространение механизма концессии на возведение транспортно-пересадочных узлов сможет обеспечить дополнительный приток частных инвестиций.

Можно предположить, что такой подход несколько упростит разработку юридической модели концессионных соглашений, заключаемых в отношении комплексных объектов транспортной инфраструктуры, в частности транспортно-пересадочных узлов (далее - ТПУ). Отсутствие ТПУ в закрытом перечне объектов концессионных соглашений Федерального закона N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", обуславливает необходимость использования сложных комбинированных формулировок при описании объекта соглашения, называя отдельные составные части ТПУ через элементы иных легитимизированных объектов соглашения, например частями транспортной магистрали или объектами общественного транспорта.

Вторым возможным аргументом в поддержку предложения о включении ТПУ в указанный перечень являются определенные недостатки форм соглашений, используемых в настоящее время на практике для реализация подобного рода проектов - государственных (муниципальных) контрактов, инвестиционных соглашений и договоров подряда, заключаемых в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

На сегодняшний день наиболее востребованным государством механизмом выполнения различных видов работ, в том числе при строительстве ТПУ, является государственный (муниципальный) контракт на выполнение подрядных работ. Но поскольку его исполнение осуществляется полностью за счет бюджетных средств, то объемы создаваемой с его применением инфраструктуры серьезно ограничены возможностями бюджета соответствующего уровня. Кроме того, реализовать проект в рамках одного контракта в настоящее время невозможно, поскольку создание ТПУ требует значительных затрат времени и ресурсов для отбора отдельных подрядчиков для проектирования, создания и эксплуатации объекта соглашения, а также синхронизации работ, выполняемых в рамках различных контрактов. Риск расхождения результатов работ на нескольких выполняемых разными подрядчиками этапах обуславливает увеличение затрат на реализацию проекта со стороны государства. Объединение указанных видов работ в рамках одного контракта жизненного цикла, заключаемого в соответствии с нормами Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе", не всегда возможно в связи с ограниченным перечнем случаев заключения таких контрактов, установленным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 года N 1087 "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла". При этом объединение всех трех стадий жизненного цикла создания объекта - проектирования, строительства и эксплуатации - невозможно, поскольку упомянутое постановление допускает объединение только стадий проектирования и строительства.

В отличие от государственного (муниципального) контракта инвестиционное соглашение позволяет государству привлечь в создание ТПУ частное финансирование, однако его реализация связана с необходимостью прохождения инвестором процедуры получения права аренды на земельный участок для возведения на нем объекта соглашения. Порядок предоставления земельных участков для указанных целей регулируется главой 5 Земельного кодекса РФ и предусматривает как конкурсные, так и разрешительные процедуры предоставления земельных участков для строительства. Таким образом, инвестору помимо прохождения процедуры заключения инвестиционного соглашения, требуется также получить и зарегистрировать право аренды на земельный участок. При этом сама процедура, включая состав и порядок предоставления документов (как для заключения соглашения, так и для получения права аренды земельного участка) регулируется законодательством субъекта РФ, а в отдельных случаях и нормативными правовыми актами муниципального образования. Еще одним существенным недостатком заключения инвестиционного соглашения о создании ТПУ является риск его переквалификации в иной вид договора. При наличии возможности заключения вместо инвестиционного концессионного соглашения о создании объекта транспортной инфраструктуры риск судебной переквалификации инвестиционного соглашения существенно возрастает по причине полной идентичности предмета соглашения.

Принимая во внимание, что к настоящему времени уже сложилась положительная практика создания и эксплуатации различных видов объектов транспортной инфраструктуры на основе заключенных концессионных соглашений, являющихся одной из форм ГЧП, и то, что с 1 февраля 2015 года было снято ограничение на заключение одного концессионного соглашения одновременно в отношении нескольких объектов, например, объектов автомобильной и железнодорожной инфраструктуры, можно утверждать, что инициатива авторов законопроекта в указанном аспекте приобретает обоснование своей целесообразности в виде желания устранить перечисленные выше ограничения. Кроме того, необходимо учитывать, что в мировой практике имеются примеры успешного привлечения с помощью ГЧП частных инвестиций в строительство объектов транспортной инфраструктуры. В качестве наиболее известных из них можно назвать строительство в США железнодорожной станции "Шарлотт" в Северной Каролине, сооружение мультимодального пассажирского терминала в Атланте и возведение транспортного узла в итальянской Болонье. Ранее в США и Испании ГЧП получило широкое распространение при возрождении малых и средних городов посредством реализации программы модернизации и реконструкции расположенных в них устаревших железнодорожных станций. Согласно разработанной финансовой модели этих проектов государство предоставляло частному бизнесу возможность извлечения прибыли из недоиспользованных вокзальных площадей путем строительства коммерческой недвижимости - магазинов, офисов, гостиниц, центров отдыха и досуга - в обмен на принятие на себя обязательств по восстановлению и дальнейшей эксплуатации транспортного объекта в целом. В качестве современных примеров следует особо выделить создание ТПУ на базе лондонского вокзала "Кингс-Кросс Централ" стоимостью 2 млрд. фунтов стерлингов, где помимо объединения 2 железнодорожных станций, 6 линий метро и 14 автобусных маршрутов в единый транспортный узел, было возведено 50 новых зданий, в которых более 450 тысяч отводилось под офисы, 500 тысяч под торговые помещения, где разместились 11 отелей и апартаменты премиум-класса, общественно-полезные зоны досуга и отдыха, продовольственные рынки и магазины.

Следует признать, что в настоящее время строительство ТПУ является одним из наиболее перспективных и стремительно развивающихся направлений модернизации транспортной инфраструктуры крупных мегаполисов нашей страны, обеспечивающее жителям комфортную среду проживания в части быстроты и удобства совершения пересадок между основными видами транспорта - железнодорожного, автомобильного, водного, воздушного и т.д., а также метрополитеном. Создание ТПУ в качестве первоочередной задачи развития улично-дорожной сети включено в Транспортную стратегию РФ до 2030 года и программные документы большинства субъектов РФ, а также городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. К примеру, только в Москве к 2020 года планируется создать и благоустроить 271 ТПУ. Принимая во внимание, что средняя стоимость одного проекта ТПУ в зависимости от конкретных характеристик возводимых объектов недвижимости варьируется от 190 млн. до 30 млрд. рублей, становится очевидным, что реализация таких проектов для государства без привлечения частных инвестиций представляется достаточно проблематичной. В частности в г. Москве, являющейся лидером по возведению ТПУ, привлечение частных инвесторов к реализации проектов осуществляется за счет их структурирования на функциональную (транспортную) и коммерческую составляющие. Поскольку окупаемость функционирования ТПУ невелика, то частные инвесторы, заключая с государством соответствующее соглашение и создавая за свой счет входящие в ТПУ объекты транспортной инфраструктуры, обеспечивают возвратность своих вложений за счет создания объектов коммерческой недвижимости, входящих в состав ТПУ или находящихся от него в непосредственной близости. Тем самым, в рамках реализации проекта создаются две совершенно различные типы инфраструктуры - технологическая в виде автодорожной, железнодорожной, улично-транспортной и административно-сервисной составляющих ТПУ и коммерческая, предназначенная для обслуживания пассажиров и населения - жилые апартаменты, торговые центры, заведения общественного питания, объекты культурно-развлекательного и коммунально-бытового обслуживания и т.д. Согласно Государственной программе г. Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 годы" по указанной схеме планируется привлечь в строительство ТПУ порядка 29 млр. рублей внебюджетного финансирования, что составляет порядка 65 процентов от общего объема средств, заложенных в программу.

Однако подобный "комбинированный" подход к привлечению частных партнеров к участию в строительстве инфраструктурных объектов не является ГЧП в традиционном понимании такого способа взаимодействия государства и бизнеса как инструмента привлечения в реализацию государством своих публичных полномочий не только частных инвестиций, но прежде всего новых компетенций, передовых практик частного партнера и повышения тем самым их качества, эффективности реализации и экономии бюджетных средств, в связи с чем представленная законодательная инициатива требует дополнительного обсуждения.

Полностью поддерживая предложенную авторами идею и разделяя актуальность задачи развития транспортной инфраструктуры российских городов, Комитет считает необходимым обратить внимание на ряд серьезных аргументов, обуславливающих необходимость доработки концепции законопроекта и изменения его редакции.

Во-первых, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует единый нормативный юридически легитимный акт, регламентирующий правовой статус, объектный состав и порядок функционирования такого объекта договорных отношений как "транспортно-пересадочный узел".

Понятие ТПУ, содержащееся в Градостроительном кодексе РФ, в соответствии с которым под "транспортно-пересадочным узлом" понимается комплекс объектов недвижимого имущества, включающий в себя земельный участок либо несколько земельных участков с расположенными на них, над или под ними объектами транспортной инфраструктуры, а также другими объектами, предназначенными для обеспечения безопасного и комфортного обслуживания пассажиров в местах их пересадок с одного вида транспорта на другой. Такая формулировка в большей степени отражает функциональное предназначение ТПУ, нежели правоустанавливающие характеристики такого объекта как имущественного комплекса, на котором пассажирам оказываются определенные услуги.

Согласно Федеральному закону N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" к объектам транспортной инфраструктуры, в частности относятся железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; метрополитены; тоннели, эстакады, мосты; морские терминалы, акватории морских портов; аэродромы, аэропорты; участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочные площадки, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование, определяемые Правительством РФ. Этот перечень практически дословно воспроизведен в перечне объектов концессионных соглашений Федерального закона N115-ФЗ "О концессионных соглашениях", что в совокупности с положением о возможности заключения одного соглашения в отношении нескольких объектов позволяет в полной мере - за исключением указанных выше юридических аспектов оформления - реализовать выгоды и преимущества ГЧП в отношении таких комплексных объектов как ТПУ.

Что касается понятия "объекты, предназначенные для обеспечения безопасного и комфортного обслуживания пассажиров", то на сегодняшний день отсутствует юридически однозначное определение их состава и функционального назначения, что не исключает возможность их коммерческого использования, поскольку предоставляемые с их помощью услуги не входят в число вмененных в обязанности государства законодательно гарантированных общественных услуг. Таким образом, существующее на сегодняшний день законодательное определение ТПУ допускает возможность включения в их состав объектов коммерческой недвижимости и не позволяет провести правовую идентификацию для целей возможного их разграничения.

Подтверждением обоснованности высказанного опасения является определение ТПУ, данное в "Концепции строительства транспортно-пересадочных узлов в г. Москве и утверждении перечня первоочередных транспортно-пересадочных узлов", согласно которому "транспортно-пересадочный узел - узловой элемент планировочной структуры города транспортно-общественного назначения, в котором осуществляется пересадка пассажиров между различными видами городского пассажирского и внешнего транспорта или между различными линиями одного вида транспорта, а также попутное обслуживание пассажиров объектами социальной инфраструктуры". Иными словами, ТПУ это комплексный объект, в состав которого, помимо, функциональной (транспортной) составляющей также входит коммерческая составляющая, предназначенная "для попутного обслуживания пассажиров" и которую невозможно выделить из состава ТПУ.

В указанном контексте в случае принятия проектируемого закона возможна правовая эрозия понятия ГЧП и легитимизация распространения использования ГЧП на возведение коммерческой недвижимости, чего очень активно добивались от парламента лоббисты интересов недобросовестных чиновников, имеющих возможность влияния на распоряжение вверенными им бюджетными средствами. В этом случае кардинальным образом меняется содержание ГЧП и, по сути, речь идет уже ни о привлечении государством дополнительного частного финансирования для реализации общественно-значимого проекта, а наоборот, о привлечении частным партнером бюджетного финансирования - причем, необходимо отметить, привлечении на заведомо более выгодных для него условиях, чем те, на которых он смог бы самостоятельно заимствовать такой же объем средств на рынке капитала - в реализацию коммерческого проекта, в котором в обмен на строительство и передачу государству нескольких объектов транспортной инфраструктуры частный партнер получает, помимо беспроцентного бюджетного финансирования, эксклюзивное право на возведение, пользование и продажу сверхдоходных объектов недвижимости и коммерческого жилья, а также статус партнера государства, предоставляющего ему возможность привлечения дополнительно практически неограниченного объема коммерческих кредитов. В этом случае возникает ряд вопросов, не регулируемых Федеральным законом N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", в частности, за счет чего достигается и как рассчитывается экономия бюджетных средств при реализации строительства ТПУ в рамках концессионного соглашения, каким образом можно оценить предполагаемые доходы частного партнера от участия в таких проектах, на основании каких социально-экономических показателей в случае с ТПУ государством принимается решение в пользу использования концессионного соглашения по сравнению государственным контрактом? Можно предположить, что именно указанные доводы являются одним из факторов, обуславливающих отказа г. Москвы от использования ГЧП при возведении ТПУ.

Во-вторых, действующее на сегодняшний день законодательство о ГЧП, впрочем, как и концессионное законодательство, не регламентирует реализацию комплексных инфраструктурных проектов в отношении нескольких взаимодополняющих и технологически связанных объектов недвижимости с множественностью лиц на стороне каждого из партнеров. К тому же ТПУ, согласно нормам Гражданского кодекса РФ, не является единым недвижимым комплексом, поскольку составляющие его объекты недвижимости и иные вещи не объединены в нем по признаку единого назначения и не связаны между собой физически или технологически неразрывно. В этой связи предположение о возможности реализации создания ТПУ в рамках одного концессионного соглашения представляется труднореализуемым и недостаточно обоснованным, поскольку в этом случае необходимо введение специального правового регулирования не только на стадии разработки, заключения и реализации концессионного соглашения, но также проектов комплексного освоения новых и развития застроенных территорий. В отличие от английской юрисдикции, где в гражданских правоотношениях государство действует на равных началах с другими участниками этих отношений, позволяющей осуществить регулирование перечисленных аспектов в рамках единого соглашения, положения российского законодательства не охватывают весь спектр возникающих при реализации таких проектов вопросов. К примеру, при возведении ТПУ стандартной планировки в Московском регионе в рамках единого концессионного соглашения неизбежно столкновение интересов нескольких участников и основных партнеров проекта - Министерства транспорта РФ (как регулятора транспортной системы страны, г. Москвы (как собственника метрополитена и городских перехватывающих парковок). Московской области (как собственника земельных участков или арендатора площадей для автовокзалов, парковочных мест для личного автотранспорта, автобусов и такси и т.д.), конкретного муниципального образования (как собственника или арендатора земельных участков), ПАО "РЖД" (как собственника объектов железнодорожной инфраструктуры и вокзальных терминалов), иных собственников привокзальных технологических сооружений, проектировщика, застройщика и девелопера (как частных партнеров), собственников автомобильных дорог (если в ТПУ входят участки платных дорог), а также различных ресурсоснабжающих организаций и т.д. К тому же в отношении участвующих в концессионных соглашениях публично-правовых образований действуют ограничения Бюджетного кодекса РФ, жестко регламентирующие порядок распоряжения и учета бюджетных средств бюджетной системы РФ.

Также следует принимать во внимание недостаточную гибкость градостроительного законодательства РФ, в принципе не предусматривающего регулирования ситуации в случае возведения сложных объектов недвижимого имущества или комплекса взаимосвязанных объектов на одном земельном участке, совмещающих в себе различное функциональное назначение, таких как объекты транспортной инфраструктуры, торговли, офисной и жилой недвижимости. В любом таком случае неизбежно возникновение различного рода ограничений, связанных, например, с расположением таких объектов на территории общего пользования (за границами красных линий) - если ТПУ является объектом дорожной инфраструктуры, а также проблем несоответствия основного, условно-разрешенного и вспомогательного видов использования таких объектов, которые определяются градостроительными регламентами территории, на которой располагается ТПУ.

В-третьих, Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" не допускает возможности заключения концессионного соглашения, не содержащего в жизненном цикле проекта этапа эксплуатации (управления) объектом соглашения концессионером, что ставит под сомнение реализуемость концессионных соглашений в отношении ТПУ.

Проектом не учитывается, что в состав ТПУ входят структурообразующие объекты транспортной инфраструктуры, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (железнодорожные пути, автомобильные дороги, вокзалы и станции; метрополитен; тоннели, эстакады, мосты; морские терминалы, акватории морских портов; аэродромы, аэропорты; участки государственных автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, взлетно-посадочные площадки), которые ни на одном из этапов реализации проекта ГЧП не могут быть переданы в эксплуатацию (управление) частному партнеру. При этом Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" не предусматривает возможности пообъектного разделения объекта соглашения между сторонами соглашения.

В этом контексте не очевидны источники компенсации затрат частного партнера на финансирование, проектирование и строительство ТПУ. Здесь возможны два варианта: либо плата концедента в виде платежа государства за эксплуатационную готовность объекта соглашения и тогда для дальнейшей реализации проекта на стадии эксплуатации ТПУ потребуется привлечение дополнительных бюджетных средств, либо предоставление частному партнеру права самостоятельного взимания платы с пользователей ТПУ, чем он сможет обеспечить возвратность своих вложений на стадиях проектирования и строительства объекта соглашения. Однако применение такого механизма компенсации затрат частного партнера допускается только в случае, если созданная в рамках концессионного соглашения инфраструктура предоставляет гражданам услуги за плату, что совершенно не характерно для ТПУ, а потому такого рода проекты будут иметь высокую капиталоёмкость, длительный срок окупаемости и мало привлекательны для частных инвесторов.

Представляется, что концессионные соглашения в отношении ТПУ вызовут интерес в местах наличия высокого пассажиропотока, плотного транспортного трафика и вхождения в их состав частных объектов транспортной инфраструктуры - платных автомобильных дорог, паркингов и автостоянок, перехватывающих парковок, сервисного обслуживания пассажиров и транспортных средств.

В связи с изложенным, Комитет считает необходимым рекомендовать доработать законопроект в части уточнения использованной в нем терминологии, а именно, требует изменения описания проектируемого объекта концессионного соглашения, для чего следует внести соответствующие коррективы в содержащееся в Градостроительном кодексе РФ определение ТПУ, исключив из него понятие "другие объекты" и ограничившись только комплексом объектов транспортной инфраструктуры.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев