Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2017 г. N 73-АПГ16-18 Решение суда об отказе в признании недействующими частей 2-4 статьи 18 закона Республики Бурятия от 13 декабря 2013 г. N 240-V "Об образовании в Республике Бурятия" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2017 г. N 73-АПГ16-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации г. Улан-Удэ о признании недействующими частей 2-4 статьи 18 Закона Республики Бурятия от 13 декабря 2013 г. N 240-V "Об образовании в Республике Бурятия" по апелляционной жалобе администрации г. Улан-Удэ на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 28 октября 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя администрации г. Улан-Удэ Дондуковой Д.Б., поддержавшей доводы жалобы, представителей Народного Хурала Республики Бурятия Дондоковой О.М., Бадархановой Б.Е. и представителя Министерства финансов Республики Бурятия Ланцевой И.А, возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Законом Республики Бурятия от 13 декабря 2013 г. N 240-V "Об образовании в Республике Бурятия" (далее - Закон), опубликованным 19 декабря 2013 г. в изданиях "Бурятия", N 169, "Собрание законодательства Республики Бурятия" N 12(17), регулируются установление правовых, организационных и экономических особенностей функционирования системы образования в Республике Бурятия, определение полномочий органов государственной власти Республики Бурятия в сфере образования, мер социальной поддержки обучающихся и педагогических работников образовательных организаций в Республике Бурятия (статья 1).

Статьёй 18 Закона, регламентирующей отношения в сфере дополнительного финансового обеспечения мероприятий по организации питания в муниципальных общеобразовательных организациях, предусмотрено, что органы государственной власти Республики Бурятии, имеющие право в соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" осуществлять дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, устанавливают такое обеспечение путём предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов в соответствии с законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период (часть 2).

Размер таких субсидий, их распределение бюджетам городских округов и муниципальных районов в Республике Бурятия устанавливается законом Республики. Бурятия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период (часть 3), средства республиканского бюджета, переданные местным бюджетам на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания в муниципальных общеобразовательных организациях, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 4).

Администрация г. Улан-Удэ обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых норм Закона, полагая, что они противоречат федеральному законодательству.

В обоснование требований административным истцом указано, что в соответствии с оспариваемыми положениями Закона субсидии фактически предоставляются бюджетам муниципальных образований на обеспечение органами местного самоуправления бесплатным питанием учащихся муниципальных образовательных учреждений из многодетных семей, малообеспеченных семей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Между тем подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" обязанность по обеспечению бесплатным питанием детей из многодетных семей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, возложена на органы власти субъектов.

По мнению административного истца, обеспечение учащихся бесплатным питанием является мерой социальной поддержки, предоставление которой в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, следовательно, должна реализовываться за счёт средств республиканского бюджета.

Поскольку организация бесплатного питания для льготной категории учащихся является полномочием субъектов Российской Федерации, администрация г. Улан-Удэ считает, что передача республиканских бюджетных средств муниципальным образованиям на эти цели должна осуществляться в форме субвенций в соответствии с бюджетным законодательством.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 28 октября 2016 г. административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе администрация г. Улан-Удэ просит решение суда первой инстанции отменить, как основанное на неправильном применении норм материального права, приводя в обоснование доводы о том, что судом первой инстанции не были разграничены понятия "организация питания" и "обеспечение питанием", что привело к неправильному выводу о соответствии оспариваемых положений Закона нормам федерального законодательства.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска, пришёл к верному выводу о соответствии оспариваемых положений законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Позиция суда основывается на правильном применении норм материального права, регулирующего отношения в области образования.

Общие вопросы образования, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Вместе с тем пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) определено, что организация предоставления названного в подпункте 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ образования (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает, что в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам, а также могут предоставляться в случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 63.1).

Согласно пункту 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании).

Частью 1 статьи 8 поименованного закона определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, содержание которой аналогично положениям подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

При этом в соответствии с частью 2 этой же статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий в том числе по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 Федерального закона об образовании и к ним относятся в том числе:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1);

- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4).

Специальные нормы, регулирующие вопросы организации питания и обеспечения питанием лиц, обучающихся в образовательных организациях, и определяющие полномочия соответствующих органов по данным вопросам, содержатся в статье 37 Федерального закона об образовании.

Частью 1 указанной статьи установлено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Согласно части 4 данной статьи обеспечение питанием обучающихся за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.

Федеральный закон об образовании, регулируя в статье 34 основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования, в пункте 2, непосредственно касающемся мер социальной поддержки и стимулирования, предусмотрел, что обучающиеся питанием обеспечиваются в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В пункте 7 этой же части закреплено право предоставления иных мер социальной поддержки, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, локальными нормативными актами.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, суд первой инстанции пришёл к верному заключению о том, что Народный Хурал Республики Бурятия принял оспариваемые положения Закона в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с компетенцией, установленной законом, реализуя своё право, установленное частью 2 статьи 8 Федерального закона об образовании на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях.

Поскольку положениями статьи 37 Федерального закона об образовании полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения, суд пришёл к правильному выводу, что вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, относятся к вопросам местного значения.

Следовательно, нормы Закона о дополнительном финансовом обеспечении организации питания в форме предоставления субсидий из республиканского бюджета соответствуют положениям статьи 63.1 Федерального закона N 131-ФЗ и статьи 139 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а также отвечают общеправовому критерию формальной определённости, не допускают неоднозначного толкования.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые нормы регионального закона фактически направлены на передачу полномочий по оказанию мер социальной поддержки определённой категории граждан, обоснованно отвергнуты судом, так как из их содержания этого не следует.

Более того, во исполнение статьи 18 Закона постановлением Правительства Республики Бурятия от 27 июля 2016 г. N 334 утверждён Порядок предоставления и расходования субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) в Республике Бурятия на организацию питания детей, которым определяются правила предоставления и расходования данных субсидий именно с целью организации горячего питания детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом при вынесении решения по делу правильно, в соответствии с действующим правовым регулированием определено содержание понятий "организация питания" и "обеспечение питанием", и с точки зрения разграничения указанных полномочий между общеобразовательными организациями и органами местного самоуправления соответственно дана правовая оценка оспариваемым положениям Закона.

Является верным вывод суда и о том, что федеральный законодатель (часть 4 статьи 37 Федерального закона об образовании) предусмотрел право органа местного самоуправления устанавливать случаи и порядок обеспечения лиц, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях, бесплатным питанием. При этом обеспечение обучающихся питанием производится за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права, аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам оснований не имеется, не опровергают выводов суда первой инстанции и не могут являться основанием для отмены законного и обоснованного судебного постановления.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 28 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Улан-Удэ - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.