Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 71964-7 "О внесении изменений в статью 16-1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" (в части наделения глав местных администраций городских округов и специально уполномоченных должностных лиц местного самоуправления городских округов правом совершать нотариальные действия, предусмотренные статьей 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), внесенному Магаданской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 14 февраля 2017 года (протокол N 28, пункт 46) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 71964-7 "О внесении изменений в статью 16-1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" (в части наделения глав местных администраций городских округов и специально уполномоченных должностных лиц местного самоуправления городских округов правом совершать нотариальные действия, предусмотренные статьей 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), внесенный Магаданской областной Думой.

Законопроект предусматривает наделение органов местного самоуправления городских округов, в которых отсутствует нотариус, правом совершения нотариальных действий.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Перечень прав органов местного самоуправления городского округа, установленный частью 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), не является закрытым. Согласно части 2 той же статьи органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами. Поэтому если, как указывают авторы законопроекта в пояснительной записке, в соответствии с Основами законодательства о нотариате органы местного самоуправления городских округов как разновидности поселений в соответствующих случаях также имеют право на совершение нотариальных действий, это является достаточной правовой основой и не требует внесения изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ.

При этом следует иметь в виду, что ситуация, при которой в городском округе отсутствует нотариус, не является типичной и, как правило, свидетельствует о неправильно произведенном муниципально-территориальном делении. По смыслу Федерального закона N 131-ФЗ статусом городского округа наделяется крупное и развитое городское поселение, органы местного самоуправления которого в состоянии решать на своей территории вопросы местного значения как поселенческого, так и районного уровня (часть 2 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ). Такое поселение характеризуется сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой. В состав территории городского округа могут входить и иные территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (пункт 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ). Таким образом, статусом городского округа должны наделяться городские поселения или объединения поселений, тесно связанные друг с другом и образующие по существу единый организм. Однако в Магаданской области статусом городских округов был наделен ряд муниципальных районов, не отвечающих обозначенным выше критериям. Это касается, в частности, Северо-Эвенского городского округа, на который ссылаются в пояснительной записке авторы законопроекта. Ранее это был муниципальный район, состоявший из поселка городского типа Эвенск и ряда сельских поселений, который в 2015 году был преобразован в городской округ. Территория бывшего Северо-Эвенского района и нынешнего городского округа имеет весьма обширную площадь (102 тыс. кв. км.), населенные пункты расположены на значительном удалении друг от друга, причем между ними практически отсутствует даже транспортное сообщение, дорожная сеть и связь, кроме радиосвязи. Данная совокупность населенных пунктов не отвечает требованиям, предъявляемым к городскому округу и, по существу, представляет собой муниципальный район, возможно, с отдаленными и труднодоступными местностями (населенными пунктами) в качестве межселенных территорий. При сохранении этого статуса органы местного самоуправления как поселений в составе муниципального района, так и муниципального района имели право на совершение нотариальных действий в силу пункта 3 части 1 статьи 14.1, пункта 12 части 1 статьи 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ.

Кроме того, федеральным законодательством предусмотрены механизмы обеспечения доступа граждан к нотариальным услугам в сложных ситуациях, включая отсутствие нотариуса. Так, статьей 11.2 Основ законодательства о нотариате предусмотрены механизмы поддержки нотариата в малонаселенных и труднодоступных местностях. В нотариальных округах, расположенных в малонаселенных и труднодоступных местностях, экономическое развитие которых не позволяет нотариусу осуществлять нотариальную деятельность самостоятельно и независимо, материальная поддержка нотариуса осуществляется по его ходатайству за счет средств нотариальной палаты или при недостаточности средств нотариальной палаты по ходатайству нотариальной палаты и (или) нотариуса за счет средств Федеральной нотариальной палаты. Также в указанных местностях при отсутствии нотариуса прием граждан осуществляется путем организации нотариальной палатой регулярных выездов нотариусов, работающих в других населенных пунктах или иных нотариальных округах, в порядке, установленном Федеральной нотариальной палатой.

В соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 января 2010 года N 1 при отсутствии нотариуса, в том числе открытии в одном из нотариальных округов вакансии на единственную должность нотариуса до ее замещения, территориальным органом Минюста России совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации осуществляется изменение территории деятельности нотариусов других, соседствующих, нотариальных округов. При изменении территории деятельности нотариуса нотариусу предоставляется право совершать нотариальные действия на территории другого нотариального округа. Целью изменения территории деятельности нотариуса является обеспечение реализации конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи и гарантированного права наследования.

В соответствии с этим в Северо-Эвенском городском округе в настоящее время открыта вакантная должность нотариуса и на период до ее замещения перераспределены полномочия иных нотариусов для обслуживания населения данного нотариального округа.

Следует также отметить, что дальнейшее расширение возможностей органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий представляется нецелесообразным. Нотариальные действия требуют от нотариуса специальных юридических знаний и профессионального опыта. Закон предъявляет высокие квалификационные требования к нотариусам: высшее юридическое образование, прохождение профессиональной стажировки, сдача квалификационного экзамена. Нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Нотариус несет полную имущественную ответственность за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица в результате совершения нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, или неправомерного отказа в совершении нотариального действия, а также разглашения сведений о совершенных нотариальных действиях. Деятельность нотариуса подлежит страхованию. Нотариусам доступна Единая информационная система нотариата и межведомственного электронного взаимодействия. Данные требования и правила не применимы к органам и должностным лицам местного самоуправления. В связи с этим Федеральная нотариальная палата неоднократно отмечала высокий процент ошибок и злоупотреблений при совершении нотариальных действий органами местного самоуправления и в конечном итоге нарушения прав и законных интересов граждан.

В связи с этим полагаем, что внесение предлагаемых законопроектом изменений является недостаточно обоснованным.

Вместе с тем считаем необходимым обратить внимание, что проблема организации местного самоуправления и обеспечения доступности для населения публичных услуг, в том числе нотариальных, на территориях с низкой плотностью сельского населения, в отдаленных и труднодоступных местностях действительно существует. В связи с этим необходимо проработать возможность введения для таких территорий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации одноуровневой системы местного самоуправления с особым видом муниципальных образований (рабочее название "муниципальный округ"). При реализации этого подхода можно рассмотреть вопрос и о наделении органов местного самоуправления таких муниципальных образований правом на совершение нотариальных действий при отсутствии нотариуса.

До осуществления этих преобразований (введения нового вида муниципальных образований для малонаселенных территорий) можно рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления на территориях с низкой плотностью сельского населения, в отдаленных и труднодоступных местностях права совершать нотариальные действия при отсутствии нотариуса в пределах транспортной доступности. Однако это требует существенного изменения текста законопроекта.

На основании вышеизложенного Комитет не поддерживает указанный законопроект в предложенной редакции и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко