Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 46-АПГ17-1 О признании недействующими отдельных положений административных регламентов Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственных услуг, утв. приказами Министерства социально-демографического развития Самарской области

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 46-АПГ17-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года об отказе исполняющему обязанности прокурора Самарской области в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пункта 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг многодетным семьям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 280 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области"), пункта 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг региональным льготополучателям в соответствии с Законом Самарской области от 28 декабря 2004 года N 169-ГД", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 282 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы Министерства социально-демографического развития Самарской области"), и пункта 2.29 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг федеральным льготополучателям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 283 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области") в части слов:

"При наличии заключения общественной организации инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов на специально подготовленного сотрудника учреждения (организации), в котором предоставляется государственная услуга, административно-распорядительным актом возлагается обязанность по оказанию ситуационной помощи инвалидам всех категорий на время предоставления государственной услуги".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области Климачёва Е.Д., просившего решение суда первой инстанции оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным и поэтому подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

исполняющий обязанности прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими статье 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", положениям Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и недействующими: пункта 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг многодетным семьям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 280 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы Министерства социально-демографического развития Самарской области"), пункта 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг региональным льготополучателям в соответствии с Законом Самарской области от 28 декабря 2004 года N 169-ГД", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 282 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области"), и пункта 2.29 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг федеральным льготополучателям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 283 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области") в части слов:

"При наличии заключения общественной организации инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов на специально подготовленного сотрудника учреждения (организации), в котором предоставляется государственная услуга, административно-распорядительным актом возлагается обязанность по оказанию ситуационной помощи инвалидам всех категорий на время предоставления государственной услуги".

В обоснование заявления прокурором указано на то, что обязанность по созданию условий для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур возложена федеральным законодательством на органы государственной власти субъекта Российской Федерации; при этом общественные объединения инвалидов полномочиями по выдаче заключений о технической невозможности обеспечения доступности помещений (зданий) для инвалидов федеральным законодателем не наделены, в связи с чем является неправомерным возложение на общественную организацию инвалидов правовыми актами Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области обязанности по выдаче заключений о технической невозможности обеспечения доступности помещений (зданий) для инвалидов.

Кроме того, предоставление социальных услуг, поставленное в зависимость от наличия заключения о технической возможности обеспечения доступности помещений для инвалидов, нарушает права лиц с ограниченными возможностями на беспрепятственный доступ к получению государственных услуг.

Решением Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года исполняющему обязанности прокурора Самарской области отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого положения, суд первой инстанции исходил из того, что дача заключения общественной организацией инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений для инвалидов является формой общественного контроля, предусмотренного Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", выраженного в итоговом документе; Самарская областная организация Общероссийской общественной организации "Всероссийское общество инвалидов" согласна с изложенным Министерством в Административных регламентах положением, считает его наиболее соответствующим правам инвалидов и подчёркивает, что ею проводится подготовка таких заключений, в том числе с участием общественных экспертов.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований прокурора.

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; социальная защита инвалидов относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7, пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Российская Федерация, являясь государством-участником Конвенции о Правах Инвалидов, заключённой 13 декабря 2006 года, признавая важность доступности физического, социального, экономического и культурного окружения, здравоохранения и образования, а также информации и связи, поскольку она позволяет инвалидам в полной мере пользоваться всеми правами человека и основными свободами, взяла на себя обязательство соблюдать без каких бы то ни было ограничений или изъятий положения Конвенции и принимать надлежащие и эффективные меры по полному включению и вовлечению инвалидов в местное сообщество, в том числе обеспечению доступа инвалидов к разного рода услугам, отвечающим их нуждам.

Конституционным и международным стандартам корреспондирует законодательство Российской Федерации.

Так, Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", устанавливая минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам технического обеспечения), в том числе требования доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (статьи 1, 2, 3), гласит, что жилые здания, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур должны быть спроектированы и построены таким образом, чтобы обеспечивать их доступность для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (статья 12).

В силу статей 2, 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с последующими изменениями) социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества, в том числе условия для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи устанавливается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций.

В случаях если существующие объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур невозможно полностью приспособить с учётом потребностей инвалидов, собственники этих объектов до их реконструкции или капитального ремонта должны принимать согласованные с одним из общественных объединений инвалидов, осуществляющих свою деятельность на территории поселения, муниципального района, городского округа, меры для обеспечения доступа инвалидов к месту предоставления услуги либо, когда это возможно, обеспечить предоставление необходимых услуг по месту жительства инвалидов или в дистанционном режиме.

Аналогичные положения содержатся в Своде Правил СП 59.13330.2012 "СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения", предназначенных для разработки проектных решений общественных и иных зданий, которые должны обеспечивать для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равные условия жизнедеятельности с другими категориями населения, основанные на принципах названной выше Конвенции и Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Согласно Правилам в случае невозможности приспособления объекта для нужд маломобильных групп населения при реконструкции, капитальном ремонте зданий и сооружений и т.д. следует осуществлять проектирование в рамках "разумного приспособления" при согласовании задания на проектирование с территориальными органами социальной защиты населения соответствующего уровня и с учётом мнения общественных объединений инвалидов; проектные решения должны обеспечивать повышенное качество среды обитания при соблюдении досягаемости ими кратчайшим путём мест целевого посещения и беспрепятственности перемещения внутри зданий и сооружений и на их территории; путём получения маломобильной группой населения полноценной и качественной информации, позволяющей ориентироваться в пространстве и использовать оборудование (в том числе для самообслуживания), получать услуги (пункты 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 раздела 2).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "раздела 2" имеется в виду "раздела 1"

Из этого исходит и Правительство Российской Федерации, утверждая Правила разработки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг в установленных сферах деятельности.

Анализ приведённых положений даёт убедительную основу для вывода о том, что федеральный законодатель, формулируя объективные критерии доступности услуг для инвалидов, других маломобильных групп населения (в том числе и в случае, когда невозможно выполнить в полном объёме требования нормативно-технических документов по приспособлению объектов для предоставления услуг), не связывает предоставление полноценных и качественных услуг с наличием заключения от общественной организации инвалидов о технической невозможности этих объектов, законодатель лишь предусматривает возможность согласования конкретных мер для обеспечения доступа инвалидов к месту предоставления услуги в такой ситуации.

Вопреки этому оспариваемыми положениями Министерство социально-демографической и семейной политики Самарской области обеспечение доступа к объекту предоставления услуги поставило в прямую зависимость от наличия заключения общественной организации инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов.

Поскольку такое регулирование со всей очевидностью создаёт препятствия для свободного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к получению государственных услуг, у суда не было оснований для выводов о соответствии оспариваемых положений статье 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

Нельзя согласиться с выводами суда о том, что данная норма не предусматривает возложение на общественные организации, не предусмотренных федеральным законодательством обязанностей по подготовке заключений о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов.

Оспариваемые положения Административных регламентов, предусматривая возможность оказания сотрудниками учреждения (организации), в котором предоставляется государственная услуга, ситуационной помощи лишь при наличии заключения общественной организации инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов, со всей очевидностью корреспондируют общественным организациям инвалидов обязанность подготовить такое заключение.

Суду при этом надлежало учесть, что обязательная оценка соответствия зданий и сооружений требованиям доступности зданий и сооружений для маломобильных групп населений проводится в форме эксплуатационного контроля и возлагается на лицо, ответственное за эксплуатацию здания или сооружения, а также в форме государственного контроля (надзора), в порядке, установленном федеральным законодательством. Что же касается иных форм оценки соответствия (например, негосударственная экспертиза), их осуществление основано на принципе добровольности (статьи 40 и 41 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений").

Ссылки суда на Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" для обоснования законности оспариваемых положений несостоятельны. По смыслу данного федерального закона, участие граждан и общественных объединений в осуществлении общественного контроля является добровольным (статьи 3, 6).

В связи с изложенным, руководствуясь статьями 177, 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 1 ноября 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Самарской области удовлетворить в полном объёме.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг многодетным семьям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 280 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области"), пункт 2.30 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилья и коммунальных услуг региональным льготополучателям в соответствии с Законом Самарской области от 28 декабря 2004 года N 169-ГД", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 282 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области"), пункт 2.29 Административного регламента Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг федеральным льготополучателям", утверждённого приказом Министерства социально-демографического развития Самарской области от 16 августа 2012 года N 283 (в редакции приказа Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области от 22 июля 2016 года N 348 "О внесении изменений в отдельные приказы министерства социально-демографического развития Самарской области") в части слов "При наличии заключения общественной организации инвалидов о технической невозможности обеспечения доступности помещений (здания) для инвалидов на специально подготовленного сотрудника учреждения (организации), в котором предоставляется государственная услуга, административно-распорядительным актом возлагается обязанность по оказанию ситуационной помощи инвалидам всех категорий на время предоставления государственной услуги".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.