Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике на проект федерального закона N 62442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 62442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет отмечает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской законопроект разработан в целях стимулирования энергосбытовых организаций и гарантирующих поставщиков к повышению качества их деятельности, в том числе к надлежащему исполнению своих обязанностей по оплате электрической энергии и мощности.

Законопроектом предусматривается введение лицензирования энергосбытовой деятельности, которое, по мнению авторов, позволит повысить платежную дисциплину энергосбытовых компаний перед остальными участниками оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности.

Законопроект содержит переходные положения, которые позволяют обеспечить возможность применения положений законопроекта в полном объеме с 1 июля 2017 г. (переходный период). Законопроектом предусматривается введение запрета на осуществление энергосбытовой деятельности без лицензии с 1 июля 2017 г.

По содержанию законопроекта Комитетом отмечаются следующие замечания.

Лицензирование энергосбытовой деятельности не соответствует целям и задачам лицензирования отдельных видов деятельности, установленных Федеральным законом от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - "Закон о лицензировании").

Так, в соответствии со ст. 2 указанного закона целями лицензирования является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Введение лицензирования сбыта электрической энергии не соответствует ни одной из указанных целей. Часть 1 указанной статьи устанавливает запрет на осуществление лицензирования в иных целях.

Очевидно, что деятельность по перепродаже электроэнергии (которая никак не связана с эксплуатацией опасных объектов электроэнергетики, объектов электросетевого хозяйства или энергопринимающих устройств потребителей) не способна причинить ущерб жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

Разработчик указывает, что данная мера направлена на предотвращение ущерба правам и законным интересам граждан - потребителей электрической энергии. Однако деятельность по поставке электроэнергии гражданам осуществляется строго в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Законопроект же не содержит положений, совершенствующих в этой части данное законодательство

В соответствии с Федеральным законом от 26.03.2006 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее по тексту - "Закон об электроэнергетике") гарантирующий поставщик осуществляет продажу электроэнергии на основании публичного договора энергоснабжения. Действия гарантирующего поставщика, как публичной стороны договора, предельно регламентированы государством в правилах заключения и исполнения публичных договоров - Основных положениях функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 г. N 442 (далее - Основные положения).

Для получения статуса гарантирующего поставщика энергосбытовая организация должна выполнять достаточно жесткие требования, предусмотренные Основными положениями.

В силу особенностей законодательного регулирования жилищных отношений энергосбытовые компании, не являющиеся гарантирующими поставщиками, не осуществляют продажу электрической энергии населению.

Закон об электроэнергетике до внесения в него изменений, предусмотренных Федеральным законом от 04.11.2007 г. N 250-ФЗ, уже содержал требование об обязательном лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам. Следует обратить внимание, что в строгом соответствии с вышеуказанными целями лицензирования, такое регулирование применялось только по отношению к деятельности по продаже электроэнергии гражданам, в то время как Проектом предполагается распространение лицензирования на сбыт электроэнергии любым потребителям. Кроме того, в соответствии с прежней редакцией Закона о лицензировании предусматривалось лицензирование деятельности по эксплуатации электрических сетей.

В ходе административной реформы государственного управления в Российской Федерации, направленной на сокращение административных барьеров в экономической среде, произошел отказ от лицензирования вышеуказанных видов деятельности.

Таким образом, повторное введение лицензирования деятельности по продаже электроэнергии не соответствует целям проводимой административной реформы, предусмотренным Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011 - 2013 годы", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. N 1021-р, которые в качестве одного из центральных направлений совершенствования системы государственного управления устанавливают снижение избыточного государственного регулирования.

В пояснительной записке указывается, что введение такой меры, как лицензирование деятельности по сбыту электрической энергии, вызвано потребностью обеспечить эффективные инструменты государственного контроля за энергосбытовыми организациями; повысить прозрачность их деятельности; избежать возникновения ситуаций, связанных с нецелевым использованием отдельными энергосбытовыми организациями и гарантирующими поставщиками средств, полученных от потребителей электрической энергии, что влечет за собой возникновение задолженности перед производителями электрической энергии и электросетевыми организациями за приобретенную электрическую энергию и оказанные услуги по передаче электрической энергии.

Однако не ясно, какие дополнительные инструменты, позволяющие решить вышеуказанные задачи, появятся у регулятора в случае введения лицензирования с учетом того, что действующая нормативно-правовая база и энергосбытовых организаций, призванных решать те же задачи.

Гарантирующие поставщики и энергосбытовые компании являются субъектами так предусматривает обширное число инструментов для контроля деятельности оптового рынка и в силу этого должны соответствовать требованиям, предъявляемым к субъекту ОРЭМ (постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 г. N 1172). В этой связи любые требования по отчетности и раскрытию информации могут быть предусмотрены как на уровне данного постановления, так и на уровне договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, которые уже сейчас содержат значительное число норм об отчетности данных субъектов оптового рынка;

Статус гарантирующего поставщика присваивается государственным органом и присвоение указанного статуса по существу идентично выдаче лицензии (раздел XI Основных положений);

С целью обеспечения прозрачности деятельности гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний к ним предъявляются обширные требования по раскрытию информации как в части публикации информации о предельных уровнях нерегулируемых цен, так и иных сведений об их деятельности, призванных обеспечить права потребителей (постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2004 г. N 24);

Наличие статуса гарантирующего поставщика требует выполнения финансовых показателей, установленных Основными положениями;

Гарантирующий поставщик обязан заключать договоры энергоснабжения (купли-продажи электроэнергии) с потребителями по формам, предварительно согласованным с антимонопольной службой, размещать примерные формы договоров у себя сайте в сети интернет и в центрах очного обслуживания (пункт 33 Основных положений).

На розничном рынке вводится система финансовых гарантий, призванных повысить платежную дисциплину как потребителей, так и гарантирующих поставщиков и др.

Для достижения декларированных в законопроекте целей целесообразно совершенствовать уже существующую систему контроля за деятельностью энергосбытовых организаций, а не вводить новую, которая будет дублировать существующую.

Правительство Российской Федерации и уполномоченные государственные органы уже наделены в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" достаточным объемом полномочий по контролю за деятельностью субъектов электроэнергетики, в том числе энергосбытовых организаций (ст.ст. 21, 23.1, 37, 38).

Нецелевое использование денежных средств, для предотвращения которого предлагается в том числе введение лицензирования, не может являться предметом регулирования ни законодательства в сфере электроэнергетики, ни законодательства в сфере лицензирования.

В случае нарушения финансовой дисциплины на оптовом рынке, субъекты этого рынка первоначально предоставляют финансовые гарантии, а в случае накопления задолженности за период свыше двум месяцев лишаются статуса субъекта ОРЭМ, что автоматически приводит к лишению статуса гарантирующего поставщика. Таким образом, механизм, обеспечивающий защиту интересов производителей электрической энергии путем лишения статуса субъекта ОРЭМ неэффективных энергосбытовых организаций уже существует.

Необходимо отметить, что возможности гарантирующих поставщиков по выполнению обязательств перед производителями электрической энергии и сетевыми компаниями объективно зависят от финансовой дисциплины потребителей электрической энергии (в том числе и сетевых компаний в части оплаты за электрическую энергию, приобретаемую в целях компенсации потерь).

Кроме этого нуждается в доработке редакция подпункта 9 пункта 1 вводимой Законопроектом в Законе N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" новой статьи 46.3 в части формулировки об определении Правительством Российской Федерации в составе лицензионных требований "требований по выполнению показателей финансового состояния и соблюдению финансовой дисциплины".

Вышеуказанная формулировка имеет неопределенный характер и допускает расширительное толкование в части включения в состав лицензионных требований любых условий, связанных с выполнением ГП и ЭСК финансовых операций, их экономическим состоянием вплоть до определения специальных финансовых показателей деятельности ГП и ЭСК, подлежащих достижению.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по энергетике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 62442-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, связанных с лицензированием энергосбытовой деятельности" при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный