Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. N 499-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Армения Тонояна Папина Мартиновича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и пунктом 13 Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Республики Армения П.М. Тонояна, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Республики Армения П.М. Тоноян оспаривает конституционность следующих законоположений:

пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который предусматривает, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с данным Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение, и устанавливает, что перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством Российской Федерации;

части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года N 207-ФЗ), устанавливавшей, что нарушения, предусмотренные частями 1, 1.1 и 2 данной статьи, совершенные в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, влекут наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации.

Кроме того, заявитель оспаривает пункт 13 Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 года N 470), который относит к соответствующим территориям части районов Московской области, ограниченные в том числе в Одинцовском районе - линиями Успенское - Жаворонки - Одинцово - Барвиха, а в Балашихинском районе - с запада линией Никольское - Трубецкое - Балашиха - Кучино - Томилино (за исключением Горьковского шоссе).

Как следует из представленных материалов, постановлением судьи Одинцовского городского суда Московской области от 25 августа 2014 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций (постановление заместителя председателя Московского областного суда от 1 июня 2016 года и постановление судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2016 года), П.М. Тоноян признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации на том основании, что он в нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации находился без специального разрешения в городе Одинцово Московской области, который относится к территориям с регламентированным посещением для иностранных граждан.

По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат статьям 24 (часть 2), 27 (часть 1), 29 (часть 4) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку, не позволяя с необходимой точностью определить границы территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан и затрудняя тем самым исполнение такими гражданами правил передвижения в Российской Федерации, допускают привлечение их к административной ответственности за нарушение режима пребывания на соответствующей территории.

2. Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 16 февраля 2016 года N 4-П и от 17 февраля 2016 года N 5-П, следует, что государство в силу требований Конституции Российской Федерации и соотносимых с ними положений международно-правовых актов вправе использовать действенные законные средства, которые позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств.

Правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается прежде всего Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который определяет их правовое положение в Российской Федерации и регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (статья 1).

Пунктом 1 статьи 11 названного Федерального закона установлено, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. При этом сами по себе положения указанного пункта не устанавливают ни состав, ни границы территорий, для посещения которых иностранным гражданам требуется разрешение, а лишь предусматривают, что соответствующий перечень территорий, организаций и объектов утверждается Правительством Российской Федерации, и в этом смысле они не позволяют предположить в них формальную неопределенность в части установления границ территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан, а также не предрешают вывода о наличии неопределенности в актах Правительства Российской Федерации, принимаемых на их основании. Не предрешают они и вывода о ненадлежащем их исполнении государственными органами и должностными лицами или неисполнении связанных с ними подзаконных актов, в том числе об определении границ территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан.

Контроль же за исполнением законодательства не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а несоблюдение законодательных предписаний само по себе не дает оснований к проверке их конституционности, в том числе в том смысле, в каком заявитель ставит под сомнение конституционность пункта 1 статьи 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

2.1. Во исполнение пункта 1 статьи 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановлением от 11 октября 2002 года N 754 утвердило Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение. Названный Перечень также не устанавливает конкретный состав территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан и не описывает их границы, а лишь определяет (называет) территории этого вида как отдельную категорию наряду в том числе с территориями закрытых административно-территориальных образований и закрытых военных городков; территориями, на которых введено чрезвычайное (военное) положение или особые условия и режим пребывания; территориями, в пределах которых введен правовой режим контртеррористической операции; зонами экологического бедствия, пограничной зоной и другими территориями, для посещения которых специальное разрешение требуется не только иностранным, но и российским гражданам.

Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан был утвержден Правительством Российской Федерации постановлением от 4 июля 1992 года N 470, т.е. до вступления в силу Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 этого постановления въезд иностранных граждан на территорию с регламентированным посещением согласовывается принимающими организациями (органами государственного управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления, объединениями, корпорациями, концернами, ассоциациями, союзами, предприятиями, учреждениями и общественными организациями) с Министерством безопасности Российской Федерации или его органами в республиках, входящих в состав Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге по месту нахождения принимающих организаций, которые принимают решение о допуске иностранных граждан для посещения этих территорий по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными органами.

Этим же постановлением Правительство Российской Федерации обязало Комитет по геодезии и картографии Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с рядом других государственных органов издать в необходимом количестве административные карты территории Российской Федерации в масштабах 1:4 000 000 и 1:10 000 000, а также Московской области - в масштабе 1:600 000 с отображением на них территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан и автомобильных дорог для их транзитного проезда через такие территории (пункт 3); Министерству иностранных дел Правительство Российской Федерации предписало довести этот Перечень до сведения иностранных дипломатических и консульских представительств, аккредитованных в Российской Федерации, с передачей им упомянутых карт в масштабах 1:10 000 000 и 1:600 000 (пункт 4).

2.2. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации (подпункт "а" пункта 1 части первой статьи 3). При этом правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 84). Вместе с тем в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П, в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации может признать допустимой жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве.

При этом граждане, в том числе иностранные, не лишены возможности оспорить иные постановления Правительства Российской Федерации, если они нарушают их права и законные интересы, в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (пункт 1 части 2 статьи 1), включая административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которые рассматривает Верховный Суд Российской Федерации в качестве суда первой инстанции (пункт 1 статьи 21).

Так, пункт 13 Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан по заявлению гражданина Республики Молдова Г. Ребежи являлся предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации, который решением от 20 мая 2014 года, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2014 года, признал его не противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, исходя из того что оспариваемые положения названного Перечня установлены Правительством Российской Федерации в пределах его полномочий и полностью согласуются с содержанием пункта 1 статьи 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

2.3. Вместе с тем судебная проверка законности положений Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан как подзаконного нормативного акта сама по себе не означает проверку их конституционности и не исключает ее, в том числе по правилам главы 9 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходя из того что нормативные акты Правительства Российской Федерации, определяющие условия осуществления прав и свобод человека и гражданина, не могут, как и законы, отступать от требований Конституции Российской Федерации, в силу которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства (статья 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1); каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1), а органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (статья 24, часть 2); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Требование соблюдения названных установлений Конституции Российской Федерации относится и к правовому режиму пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, в котором допустимы лишь конституционно обоснованные и ясно установленные на основании федерального закона правоограничения и который должен обеспечивать правовую определенность в регламентации обязательных условий пребывания таких лиц в России и предсказуемость их ответственности за нарушение миграционных правил. Соблюдение конституционных установлений обязательно не только в законодательной деятельности, но и в истолковании и применении законов, равно как и подзаконных нормативных актов, с тем чтобы иностранные граждане могли уяснить и реально исполнить обусловленные ими обязанности, не подвергаясь произвольной ответственности за их нарушение вопреки конституционному принципу равенства всех перед законом и судом, когда они объективно лишены возможности получить в официальной и доступной форме достаточную информацию о вменяемых им обязанностях, запретах и о пределах их действия, в том числе в пространстве. Применительно к определению территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан это предполагает в том числе их точное обозначение, с тем чтобы участники правоотношений и со стороны государства, и со стороны указанных лиц могли реально представить, какой местности это касается. Неисполнение названного условия позволяло бы привлекать иностранного гражданина к ответственности в нарушение требований Конституции Российской Федерации.

С 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который предусматривает, в частности, установление требований в отношении картографических работ, а также их результатов (часть 2 статьи 5, статья 7), меры по информационному обеспечению в области геодезии и картографии с применением федерального и региональных порталов пространственных данных (статьи 18-20), что предполагает большую точность в описании территорий и доступность карт, в том числе административных, с обозначением территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан.

3. Положение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации, предусматривавшее административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, имеющих вид на жительство в Российской Федерации и зарегистрированных по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" о ежегодном уведомлении территориальных органов Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания в России, уже было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который Постановлением от 17 февраля 2016 года N 5-П признал его неконституционным в той мере, в какой оно не допускало возможность отказа от выдворения за пределы России при однократном нарушении иностранным гражданином указанного требования, если суд, учитывая длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и другие обстоятельства - придет к выводу, что это административное наказание, влекущее пятилетнее ограничение права на въезд в Российскую Федерацию, является чрезмерным ограничением права на уважение частной жизни и несоразмерно целям административного наказания.

С учетом выраженных в этом Постановлении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным законом от 28 декабря 2016 года N 490-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" часть 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации изложена в новой редакции, в соответствии с которой за указанное административное правонарушение предусмотрена такая мера административной ответственности, как наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Поскольку положения названной нормы относятся и к нарушениям, связанным с присутствием иностранного гражданина без допуска (разрешения) на территории с регламентированным посещением, внесение указанных изменений лишает оснований проверку конституционности части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в ее действующей редакции по жалобе заявителя.

Согласно части первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Постановление от 17 февраля 2016 года N 5-П вступило в силу немедленно после провозглашения, исключив тем самым применение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года N 207-ФЗ) в той мере, в какой Конституционный Суд Российской Федерации признал ее положения неконституционными. В остальном же применение части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации также связано с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении и в других его решениях, по поводу условий назначения иностранным гражданам административного выдворения в качестве дополнительного наказания за нарушение правил пребывания в Российской Федерации.

При этом, поскольку судебные акты по жалобам П.М. Тонояна на постановление по его делу об административном правонарушении вынесены после вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года N 5-П, это не исключало применения положений части 3 статьи 18.8 КоАП Российской Федерации в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении.

4. Как видно из жалобы П.М. Тонояна, нарушение своих конституционных прав он связывает с неясностью содержащихся в Перечне территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан условных линий, обозначающих эти территории, в отсутствие доступной картографической информации. Между тем, из решений судов по делу заявителя следует, что он привлечен к административной ответственности ввиду неразрешенного нахождения в городе Одинцово Московской области.

Оспариваемый же пункт 13 названного Перечня, определяя состав территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан, содержит их описание не только по условным линиям, но и по наименованиям, включая "Одинцово" (без оговорок "за исключением" и т.п.), что позволяет отнести обозначенные ими населенные пункты к соответствующим территориям независимо от проведенных по ним границ и от их изображения на карте.

Перечень территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан официально опубликован вместе с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 года N 470, а населенные пункты имеют общеизвестные наименования, и при въезде в них обычными способами их можно опознать на местности, например, по дорожным обозначениям. Суды, как следует из постановленных ими решений, связывали вменяемое заявителю административное правонарушение не с пересечением линий, а с его пребыванием в населенном пункте (городе), наименование которого входит в описание территории с регламентированным посещением для иностранных граждан. Следовательно, предполагаемое заявителем нарушение конституционных прав в его конкретном деле нельзя связать непосредственно с недоступностью картографической информации или с неясностью обозначения территории на карте и на местности.

При таких обстоятельствах жалоба П.М. Тонояна, как не отвечающая требованиям части первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", по смыслу которой право лица на обращение с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации обусловлено предположительным нарушением конституционных прав и свобод заявителя вследствие применения оспариваемого закона в его конкретном деле, не может быть признана допустимой и принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Армения Тонояна Папина Мартиновича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин