Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 4 апреля 2017 г. N 32 по проекту федерального закона N 1106182-6 "О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью" (внесен депутатом Государственной Думы М.В. Емельяновым, а также Д.В. Ушаковым, А.В. Руденко, С.А. Дорониным, О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутата Государственной Думы) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 4 апреля 2017 г. N 32
по проекту федерального закона N 1106182-6 "О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью"
(внесен депутатом Государственной Думы М.В. Емельяновым, а также Д.В. Ушаковым, А.В. Руденко, С.А. Дорониным, О.Л. Михеевым в период исполнения ими полномочий депутата Государственной Думы)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 1106182-6 "О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроектом предпринята очередная попытка нормативного определения основ правового регулирования посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок недвижимости в Российской Федерации (далее - риэлторская деятельность). В качестве механизма достижения указанной цели законопроектом предлагается ввести обязательное членство субъектов профессиональной деятельности по оказанию услуг на рынке сделок с недвижимостью (далее - риэлторы) в саморегулируемой организации (далее - СРО), несущей ответственность за деятельность своих членов. При этом предусматривается, что такая СРО должна объединять в своем составе не менее 500 физических лиц, отвечающих требованиям к субъектам риэлторской деятельности; иметь компенсационный фонд, который формируется за счет взносов ее членов в денежной форме в размере не менее чем тридцать тысяч рублей; сформировать коллегиального органа управления; иметь стандарты и правила риэлторской деятельности. Законопроектом устанавливаются также минимальные требования к риэлторам в части наличия у них статуса индивидуального предпринимателя и стажа осуществления риэлторской деятельности не менее 3 лет либо квалификационного аттестата, непрерывно действующего в течение не менее 5 лет, а также прохождения ими обязательной аттестации. Наряду с этим предлагается определить нормативно-правовое регулирование порядка заключения и содержания договора на оказание риэлторских услуг, а также установить наступление страхового случая по договору обязательного страхования ответственности риэлтора исключительно по решению суда или в случае признания страховщиком факта причинения ущерба.

По мнению авторов законопроекта, предлагаемые меры позволят профессиональному сообществу риэлторов разрабатывать стандарты своей деятельности, устанавливать единые правила поведения на рынке, контролировать исполнение таких стандартов своими членами, вводить критерии надежности на рынке сделок с недвижимостью. Это должно способствовать повышению безопасности и качества оказываемых риэлторами услуг гражданам, поскольку отсутствие правовой регламентации риэлторской деятельности создает серьезные риски для потребителей, обусловленных недостаточным уровнем профессионализма и квалификации, а иногда и недобросовестностью отдельных участников рынка недвижимости, что усугубляется отсутствием эффективной системы контроля и мер ответственности за неудовлетворительное качество предоставленных услуг.

Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям не отрицает необходимости комплексного решения проблем регулирования посреднических услуг. Однако, по мнению Комитета, предлагаемые законопроектом подходы не позволяют достичь преследуемой его авторами цели - нормативной регламентации риэлторской деятельности и устранения сохраняющихся связанных с деятельностью риэлторов на рынке недвижимости системных рисков.

Следует отметить, что предложенная концепция законопроекта по установлению основ правового регулирования риэлторской деятельности не нова. Попытки реализации этой идеи неоднократно предпринимались в предыдущих созывах Государственной Думы, но каждый раз все законодательные инициативы не получали необходимой поддержки палаты и были отклонены. Представляется, что на сегодняшний день концепция законопроекта утратила свою актуальность и отсутствует необходимость в принятии такого законодательного акта по следующим основаниям.

Безусловно, покупка или продажа жилья всегда представляла для граждан достаточно сложную задачу, поскольку у многих потенциальных покупателей отсутствуют необходимые знания и опыт, а потому граждане, опасаясь стать жертвой мошенников, обращались за помощью к риэлторам. Однако такая ситуация была характерна 10 - 15 лет назад, но за последние годы рынок недвижимости кардинальным образом изменился.

Судя по результатам ведения крупными юридическими компаниями практик сопровождения сделок с недвижимостью с 2006 по 2016 годы, количество риэлторов на рынке недвижимости сократилось практически вдвое. В качестве основных причин значительного снижения спроса на услуги посредников на рынке недвижимости следует назвать следующие.

Во-первых, современные поисковые сервисы (например, "Циан", "Avito", "Яндекс-Недвижимость" и другие) позволяют гражданам самостоятельно в предельно оперативном режиме найти интересующую их недвижимость, запросить всю необходимую информацию, договориться и обсудить непосредственно с ее собственником цену и условия сделки. В результате отпадает необходимость оплаты гражданами посреднических услуг риэлторов по поиску и подбору подходящего объекта недвижимости, стоимость которых колеблется от 2 до 5 процентов от цены заключаемой сделки. Иными словами, массовое распространение интернета и его доступности для населения разрушили существовавшую монополию риэлторов на информацию подобного рода.

Второй причиной, резко понизившей спрос на услуги риэлторов, стало создание и развитие государством сети многофункциональных центров (далее - МФЦ). Упрощение процедуры подачи и оформления документов при приобретении и оформлении прав собственности на жилую недвижимости, а также сопутствующие технические услуги, предоставляемые этими центрами, позволяют гражданам совершать сделки с недвижимостью фактически не обладая специальными знаниями и навыками - достаточно прийти в МФЦ и его сотрудники дадут бесплатную квалифицированную консультацию по любым вопросам оформления прав на недвижимое имущество. Что касается юридического оформления сделки, то помимо риэлторов, такую услугу в настоящее время оказывают нотариусы, причем по фиксированной стоимости с предоставлением гарантии "юридической чистоты" совершенной сделки, добросовестности участников и фигурирующей в ней недвижимости.

В качестве третьей причины следует указать активизацию продаж объектов жилищного фонда на открытом рынке крупнейшим собственником недвижимости в России в лице подконтрольных государству структур, которым на сегодняшний день принадлежит порядка 10 процентов жилищного фонда в стране. По мере развития электронной торговли и документооборота квазигосударствувенные компании все чаще реализуют принадлежащие им квартиры на федеральных и региональных электронных торговых площадках, к примеру, таких как ЕЭТП, Сбербанк-АСТ и им подобных.

В четвертых, это получившая в последнее время широкое распространение практика продажи недвижимого имущества на открытых аукционах. Процесс продажи через такие торги максимально прозрачен и прост: каждый потенциальный покупатель имеет возможность заблаговременно до проведения торгов ознакомиться с необходимой документацией по интересующему его объекту недвижимости, а регламент аукциона исключает возможность умышленного завышения первоначальной стоимости. В результате перехода к проведению торгов в виде открытых аукционов рыночная стоимость недвижимости стабилизировалась и объективно отражает реальную конъюнктуру спроса и предложения, складывающуюся на рынке.

Принимая во внимание, что в этом году Росреестр планирует начать эксплуатацию единой базы справочной информации по объектам недвижимости в режиме "он-лайн", в результате чего подавляющая часть документов на недвижимость будет переведена в электронную форму и станет доступной по запросу регистрирующих органов в рамках межведомственного взаимодействия, а следовательно, любые общедоступные сведения об объекте недвижимости можно будет заказать в любом МФЦ вне зависимости от того, где находится этот объект. Можно предположить, что этот фактор также окажет существенное влияние на дальнейшее снижение спроса на услуги риэлторов.

Наконец, в 2016 году Сбербанк России приступил к реализации нового проекта - центра "Sberned", включающего в себя сервисы по электронной регистрации сделок с жильем, приобретению квартир в ипотеку, а также правовой экспертизе выставленных на продажу объектов недвижимости и проверке всех участников сделки. Очевидно, что в ближайшее время следует ожидать появления аналогичных сервисов, созданных другими крупными банковскими структурами. Таким образом, на рынке недвижимости появится мощный игрок в лице банков, располагающих обширными базами данных, собственными объектами недвижимости для продажи (прежде всего, за счет недвижимости, использованной в качестве залогового обеспечения) и возможностями регистрации документов в режиме "он-лайн". Вряд ли оставшиеся на рынке немногочисленные риэлторские компании смогут составить реальную конкуренцию столь серьезным оппонентам.

Следует обратить внимание, что концепцией законопроекта не определяется правовая специфика риэлторской деятельности, что исключает возможность установления предмета его правового регулирования. В законодательстве Российской Федерации понятие "риэлторская деятельность" не определено. В статье 3 законопроекта понятие "риэлторская деятельность" определяется как предпринимательская деятельность по оказанию на договорной основе услуг при совершении операций с объектами недвижимости, осуществляемая в соответствии с профессиональными стандартами и правилами. При этом в указанной статье предусматривается, что риэлторская деятельность осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ "по договорам, направленным на совершение сделок с объектами недвижимости или по договору о возмездном оказании услуг, направленных на подготовку и (или) организацию таких сделок". Вместе с тем в законопроекте не проводится различие между этими договорами, а закрепляются только некоторые положения о договорах на оказание риэлторских услуг (статья 9 законопроекта). Права, обязанности, ответственность сторон договора также не устанавливаются, а только закрепляются некоторые условия, которые не соотносятся не только между собой, но и с нормами Гражданского кодекса РФ. При этом не принимается в расчет, что результат оказанных услуг зависит от их конкретного перечня, который должен быть определен в каждом случае индивидуально в договоре, а не в законе. При этом указанной статьей законопроекта не установлены какие-либо юридически-значимые особенности предмета такого договора, а сам предмет сформулирован предельно неопределенно. Таким образом, формулировки законопроекта в части определения риэлторской деятельности через опосредующие ее сделки представляется некорректной.

Комитет полагает, что законодательство Российской Федерации содержит достаточное количество правовых механизмов, позволяющих регламентировать риэлторскую деятельность. В частности, Гражданский кодекс РФ предусматривает несколько видов договоров, которые позволяют в полной мере опосредовать все возможные отношения риэлтора и гражданина - агентский договор, договоры поручения и возмездного оказания услуг. Предлагаемое же законопроектом правовое регулирование риэлторского договора является противоречивым и не соотносится с указанными положениями гражданского законодательства об агентировании, поручении и возмездном оказании услуг.

Также у Комитета вызывает сомнение целесообразность введения механизма саморегулирования для регулирования деятельности риэлторов для упорядочивания отношений на рынке недвижимости, поскольку подобного рода подход возможен в том случае, если соответствующая деятельность обладает высокой степенью потенциальной опасности нанесения при ее осуществлении ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан. В противном случае требование обязательного объединения в СРО может приводить к неоправданному ограничению свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантируемой частью 3 статьи 8 Конституции РФ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "частью 3 статьи 8" следует читать "частью 1 статьи 8"

При этом необходимо учитывать, что по смыслу положений Конституции РФ (часть 3 статьи 55) и Гражданского кодекса РФ (абзац второй пункта 2 статьи 1) любое ограничение такой свободы требует обоснования с позиции необходимости защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В связи с этим предусмотренное законопроектом регулирование требует дополнительного обоснования наличия реальной необходимости создания в целях регулирования рассматриваемой деятельности СРО риэлторов и установления требований обязательного членства в них, а также недоступности и (или) неэффективности иных методов регулирования соответствующих отношений.

Кроме того в законопроекте и пояснительным материалах к нему отсутствует мотивация того, по какой причине его разработчики полагают невозможным принять иные - не связанные с обязательным членством в СРО - меры, направленные на упорядочивание отношений на рынке недвижимости.

Предлагаемое законопроектом требование об объединении в составе СРО не менее 500 риэлторов представляется спорным, поскольку подобная СРО будет достаточно крупной, чтобы быстро и эффективно принимать решения простым большинством голосов, а с другой стороны она не сможет оказывать определяющего влияния на стандарты качества риэлтерских услуг, а также контролировать и мотивировать своих членов к их повышению.

Введение законопроектом дополнительных требований к риэлторам также требует дополнительной аргументации, поскольку отсутствует механизм выполнения таких положений после вступления проектируемого федерального закона в силу - квалификационные аттестаты еще не будут выданы, стаж работы смогут подтвердить лишь ограниченное количество работающих риэлторов. В результате осуществление указанного вида деятельности фактически будет приостановлено на неопределенный срок.

Проектируемая норма законопроекта об обязательном членстве СРО риэлторов в национальном объединении таких организаций никоим образом не увязана с соотношением полномочий между указанными организациями в части утверждения ими стандартов профессиональной деятельности риэлторов, что может привести к коллизиям между ними и, в целом, может нивелировать практическую значимость создания национального объединения СРО риэлторов.

Комитет не может поддержать введение обязательного членства в СРО для сферы посреднических услуг, а также при условии сохранения форм государственного регулирования деятельности субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности, в том числе требования об обязательном страховании такой деятельности. Принимая во внимание, что в настоящее время ведется работа по совершенствованию механизмов саморегулирования и формированию единой общегосударственной модели саморегулирования в Российской Федерации в рамках подготовки соответствующего законопроекта, законодательные инициативы, устанавливающие иные подходы к регулированию СРО, представляются преждевременными.

Обращает на себя внимание, что многие положения законопроекта дублируют нормы Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", что вряд ли представляется оправданным.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям не может поддержать в представленной редакции законопроект N 1106182-6 "О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью" и рекомендует Государственной Думе его отклонить при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев