Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 114141-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 114141-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Представленным законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27 октября 2010 года N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 311-ФЗ), предусматривающие право Правительства Российской Федерации устанавливать запрет на оборот отдельных категорий товаров в Российской Федерации.

Согласно статье 29 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор) государства - члены Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли) в случае, если такие ограничения необходимы для охраны жизни и здоровья человека, защиты общественной морали и правопорядка, охраны окружающей среды, охраны животных и растений, культурных ценностей, выполнения международных обязательств, обеспечения обороны страны и безопасности государства - члена ЕАЭС, в связи с чем по указанным основаниям оборот отдельных категорий товаров может быть ограничен.

Обращаем также внимание, что порядок перемещения или обращения таких товаров на таможенной территории ЕАЭС определяется в соответствии с указанным Договором, международными договорами в рамках ЕАЭС.

Кроме того, в отношении проектируемых положений, изложенных в том числе в пункте 3 законопроекта, следует иметь в виду, что согласно статье 25 Договора в качестве принципа функционирования таможенного союза в рамках ЕАЭС установлено применение Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза и иных единых мер регулирования внешней торговли товарами с третьими сторонами.

В отношении закрепляемых мер нетарифного регулирования обращаем внимание на действующий в настоящее время Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года. Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза в качестве запретов и ограничений определен комплекс мер, применяемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, включающий, в частности, меры нетарифного регулирования, меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов, особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами устанавливаются международными договорами государств - членов Таможенного союза, решениями Комиссии Таможенного союза и нормативными правовыми актами государств - членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза.

Следует также отметить необходимость согласования предлагаемых новаций Федерального закона N 311-ФЗ с предметом его регулирования, поскольку таможенное регулирование в Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза (правом ЕАЭС) и законодательством Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации, которое представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации (статья 2 Федерального закона N 311-ФЗ). В Федеральном законе N 311-ФЗ предполагается регулирование процедурных мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения таможенно-тарифного и нетарифного регулирования.

Согласно частям 2 и 3 статьи 2 Федерального закона N 311-ФЗ в Российской Федерации применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, затрагивающие внешнюю торговлю товарами (далее - запреты и ограничения), предусмотренные международными договорами, в соответствии с которыми Российская Федерация применяет отдельные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения в одностороннем порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством Российской Федерации о внешнеторговой деятельности.

В связи с этим предлагаемое закрепление возможности запрета на оборот отдельных категорий товаров на территории Российской Федерации и фактического запрета на их ввоз в Федеральном законе N 311-ФЗ требует дополнительного обоснования. При этом необходимо учитывать следующее.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (далее - Федеральный закон N 164-ФЗ) нетарифное регулирование внешней торговли товарами может осуществляться только в случаях, предусмотренных статьями 21 - 24, 26 и 27 Федерального закона N 164-ФЗ, при соблюдении указанных в них требований.

В случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, применяются специальные экономические меры (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" (далее - Федеральный закон N 281-ФЗ)).

В отношении закрепляемого в части 2 предлагаемой законопроектом новой статьи 113.1 Федерального закона N 311-ФЗ положения, согласно которому порядок применения запрета на оборот в Российской Федерации отдельных категорий товаров, предусмотренного законопроектом, а также порядок распоряжения такими товарами в случае их обнаружения в обороте в Российской Федерации, определяется Правительством Российской Федерации одновременно с введением этого запрета, полагаем, что реализация подобного ограничения прав участников гражданского оборота и определение правового статуса соответствующего имущества должна осуществляться федеральным законом.

Кроме того, обращаем внимание, что законодательное регулирование вопросов обращения в федеральную собственность ввозимых в Российскую Федерацию товаров, основания и порядок распоряжения указанными товарами, а также задержанными товарами, не являющимися предметами административных правонарушений или преступлений, порядок задержания и изъятия товаров уже нашли отражение в Федеральном законе N 311-ФЗ. В статье 186 Федерального закона N 311-ФЗ перечислены основания и случаи обращения ввозимых в Российскую Федерацию товаров в федеральную собственность: 1) на основании решения суда по уголовному делу или делу об административном правонарушении при применении конфискации имущества со дня вступления в силу данного судебного решения; 2) на основании судебного акта по заявлению (иску) таможенного органа или иного уполномоченного органа о признании имущества бесхозяйным либо об обращении изъятых товаров в федеральную собственность в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом (в частности, при изъятии товаров в рамках выездной проверки), со дня вступления в силу судебного акта; 3) на основании помещения товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства со дня передачи таможенным органам товаров по акту приема-передачи.

Следует также отметить, что согласно пункту 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению. Между тем проект не вводит ограничения оборотоспособности конкретных объектов гражданских прав и не предусматривает какого-либо порядка введения оборотоспособности объектов гражданских прав.

Как следует из пояснительной записки, проект направлен на обеспечение на всей территории Российской Федерации единых условий оборота товаров, определяемых решениями Правительства Российской Федерации. Между тем Правительство Российской Федерации согласно пункту 4 статьи 3 ГК РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации. При этом ГК РФ регулирует имущественные отношения и не предполагает делегирования Правительству Российской Федерации полномочий по регулированию имущественных отношений.

Согласно проекту, вводимый Правительством Российской Федерации запрет на оборот отдельных категорий товаров будет распространяться и на физических лиц, которые приобрели их для личных целей. Между тем такое ограничение прав гражданина (с учетом изменений именно Федерального закона N 311-ФЗ, а не Федерального закона N 164-ФЗ, субъектами которого не являются физические лица) возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении пункта 6 части 1 проектируемой статьи 113.2 Федерального закона N 311-ФЗ следует иметь в виду позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 31.01.2008 N 2-П, согласно которому законодатель не вправе наделять, в частности, Правительство Российской Федерации неопределенными по объему полномочиями, позволяющими реализовать их произвольным образом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункта 6 части 1 проектируемой статьи 113.2" следует читать "пункта 6 части 1 проектируемой статьи 113.1"

Кроме того, в отношении части 2 проектируемой статьи 113.1 Федерального закона N 311-ФЗ следует отметить, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в постановлении от 16.07.2015 N 22-П, федеральному законодателю необходимо определить порядок перемещения физическими лицами через Государственную границу Российской Федерации объектов, ограниченных во внутреннем обороте (например, лекарственные средства, в состав которых входят сильнодействующие вещества) в целях личного использования, при этом законодателю необходимо учесть специфику отношений, порождаемых перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС либо Государственную границу Российской Федерации с государствами - членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, оборот которых ограничен только на территории Российской Федерации. В данном постановлении также указано, что сам по себе факт неуплаты таможенных платежей не может являться препятствием для добросовестного приобретателя во владении, пользовании и распоряжении таким имуществом.

Наделяя Правительство Российской Федерации полномочием по введению запрета на оборот отдельных категорий товаров, проект предоставляет Правительству Российской Федерации определять порядок распоряжения этим имуществом. При этом в проекте нет положений, определяющих, каким образом регулируются вопросы прекращения прав прежних собственников такого имущества и судебной защиты прав прежних собственников указанного имущества. Между тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в постановлении от 16.07.2008 N 9-П, изъятие имущества у собственника или законного владельца допустимо без судебного решения только в тех случаях, когда такое изъятие является временным и не приводит к лишению лица права собственности и предполагает последующий судебный контроль. Также следует обратить внимание на вышеупомянутые положения статьи 186 Федерального закона N 311-ФЗ.

При этом в отношении содержания предлагаемой статьи 113.2 Федерального закона N 311-ФЗ, предполагающих проведение уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятий по контролю и надзору за соблюдением запрета на оборот в Российской Федерации отдельных категорий товаров, а также по распоряжению такими товарами в случае их обнаружения в обороте в Российской Федерации, полагаем необходимым согласовать указанные меры с предметом, целями и принципами регулирования Федерального закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

По представленному законопроекту имеются замечания юридико-технического характера. В частности, законопроект N 114141-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" необходимо дополнить статьей 2 следующего содержания:

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 30 дней после дня его официального опубликования.

Иные замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков