Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2017 г. N 29-АПГ17-1 Об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Пензенской области на 2016 г., утв. постановлением Правительства Пензенской области от 24 декабря 2015 г. N 734-пП

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2017 г. N 29-АПГ17-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Пензенской области

на решение Пензенского областного суда от 1 ноября 2016 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Пензенской области об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Пензенской области на 2016 год, утвержденной постановлением правительства Пензенской области от 24 декабря 2015 года N 734-пП.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением правительства Пензенской области от 24 декабря 2015 года N 734-пП, опубликованным на официальном сайте правительства Пензенской области penza.ru 28 декабря 2015 года и в печатном издании "Пензенские губернские ведомости" от 30 декабря 2015 года N 82, утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Пензенской области на 2016 год (далее - Территориальная программа).

Прокурор Пензенской области обратился в суд с административным иском о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Территориальной программы:

в разделе 6 "Стоимость программы":

в пункте 6.1 "Сводный расчет стоимости утвержденной Программы на 2016 год" графы 5, 7, строка 01; графы 4, 5, 7, строка 04; графы 4, 5, 7, строка 05; графы 4, 5, 7, строка 08; графы 4, 5, 7, строка 10; графы 4, 5, 7, строка 12; графы 5,7, строка 42;

в пункте 6.2 "Стоимость Программы по источникам финансового обеспечения на 2016 год на территории Пензенской области" графы 3, 4, строка 01; графы 3, 4, строка 02;

в разделе 7 "Объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования":

подпункт 7.3.3 пункта 7.3 в части установления на 2016 год норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на одно посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Пензенской области - 239,23 рублей;

подпункт 7.3.4 пункта 7.3 в части установления на 2016 год норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Пензенской области - 590,90 рублей;

подпункт 7.3.6 пункта 7.3 в части установления на 2016 год норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств бюджета Пензенской области - 4732,50 рубля;

подпункт 7.3.7 пункта 7.3 в части установления на 2016 год норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 26844,88 рубля;

подпункт 7.3.9 пункта 7.3 об установлении на 2016 год норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств бюджета Пензенской области - 1099,78 рублей;

пункт 7.4 в части установления в 2016 году подушевых нормативов финансирования, предусмотренных Программой (без учета расходов федерального бюджета), за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на одного жителя) - 2029,18 рублей.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что вышеприведенные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы финансирования ниже нормативов, установленных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года N 1382 (далее - Федеральная программа), что существенно снижает уровень правовых гарантий граждан на получение бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодательством.

Решением Пензенского областного суда от 1 ноября 2016 года административный иск удовлетворён.

В апелляционной жалобе представитель правительства Пензенской области просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, поскольку судом первой инстанции не учтены доводы о том, что финансирование Территориальной программы производится в пределах лимита бюджета Пензенской области; увеличение стоимости Территориальной программы происходит поэтапным принятием мер на выполнение расходных обязательств бюджета Пензенской области. Судом не принято во внимание письмо Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21 декабря 2015 года N 11-9/10/2-7796 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год".

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности решения суда.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменное заключение прокурора Генеральной прокуратуры Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 этого Федерального закона).

В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 этого же Федерального закона).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) Федеральной программы.

Сопоставив оспариваемые положения Территориальной программы с нормами Федеральной программы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы установлены правительством Пензенской области ниже базовых показателей.

Так, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2016 год составляют:

на одно посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Пензенской области - 239,23 рублей (подпункт 7.3.3 Территориальной программы), федеральный норматив - 388,4 рублей;

на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Пензенской области - 590,90 рублей (подпункт 7.3.4 Территориальной программы), федеральный норматив - 1126,5 рублей;

на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств бюджета Пензенской области - 4732,50 рубля (подпункт 7.3.6 Территориальной программы), федеральный норматив - 11498 рублей;

на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 26844,88 рубля (подпункт 7.3.7 Территориальной программы), федеральный норматив - 66612,3 рублей;

на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств бюджета Пензенской области - 1099,78 рублей (подпункт 7.3.9 Территориальной программы), федеральный норматив - 1785,1 рублей.

Подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на одного жителя) составляют 2029,18 рублей (подпункт 7.4 Территориальной программы), федеральный норматив - 3488,6 рублей.

Суд первой инстанции, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно констатировал, что правительством Пензенской области оспариваемые нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи определены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Установив, что оспариваемые территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в цифровом выражении ниже средних нормативов, суд первой инстанции правомерно признал соответствующие положения Территориальной программы недействующими.

Ссылка в апелляционной жалобе на недостаточность финансирования Территориальной программы является несостоятельной и не может являться основанием к отмене обжалуемого решения суда, поскольку реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о необходимости учета позиции Министерства здравоохранения Российской Федерации, изложенной в письме от 21 декабря 2015 года N 11-9/10/2-7796, выводов суда по существу не опровергают.

В данном письме Министерство здравоохранения Российской Федерации обратило внимание на необходимость установления нормативов объема медицинской помощи по видам и условиям ее предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, с учетом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой.

Однако в ходе судебного разбирательства по настоящему делу административным ответчиком не было представлено доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемые нормативы скорректированы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения Пензенской области, особенностей половозрастного состава и иных перечисленных выше обстоятельств. Кроме того, их размер в любом случае значительно ниже средних нормативов объема медицинской помощи, установленных Федеральной программой, даже с учетом возможности применения понижающего коэффициента.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем, не могут повлечь отмену правильного решения суда; данные доводы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пензенского областного суда от 1 ноября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пензенской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.