Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-26 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании недействующим пункта 2.2.6 Правил благоустройства территории г. Череповца, утв. решением Череповецкой городской Думы от 27 апреля 2016 г. N 81

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е., Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Николаева В.Н. о признании недействующим пункта 2.2.6 Правил благоустройства территории города Череповца, утверждённых решением Череповецкой городской Думы от 27 апреля 2016 г. N 81, по апелляционным жалобам Череповецкой городской Думы и мэрии города Череповца на решение Вологодского областного суда от 22 сентября 2016 г., которым удовлетворено административное исковое заявление Николаева В.Н.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Череповецкой городской Думы Смирновой Ю.Ю., мэрии города Череповца и Череповецкой городской Думы Марковой Е.В., возражения представителя Николаева В.Н. - адвоката Долгополовой К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Череповецкой городской Думы от 27 апреля 2016 г. N 81 утверждены Правила благоустройства территории города Череповца (далее - Правила благоустройства).

Решение городской Думы опубликовано в газете "Речь" от 28 апреля 2016 г. N 75, от 5 мая 2016 г. N 78.

Пунктом 2.2.6 Правил благоустройства территории города Череповца запрещается размещение транспортного средства на участках, не имеющих твёрдого покрытия, в том числе на участках с зелёными насаждениями (на газонах, цветниках, озеленённых площадках придомовых территорий многоквартирных домов или административных зданий), на детских, спортивных, хозяйственных площадках и площадках отдыха вне зависимости от времени года.

Николаев В.Н. обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2.2.6 Правил благоустройства территории города Череповца.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемая норма противоречит положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилам дорожного движения Российской Федерации, утверждённым постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, без учёта того, что данные правоотношения урегулированы Правилами создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации, утверждёнными приказом Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N 153, а также Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утверждёнными постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 г. N 170.

По мнению административного истца, поскольку общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне, законодатель субъекта и орган местного самоуправления не вправе вторгаться в сферу этих отношений.

В подтверждение нарушенных прав административный истец сослался на факт привлечения его к административной ответственности в виде штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 3.1 Закона Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области", а именно нарушение запрета на размещение транспортного средства на участке с зелёными насаждениями, предусмотренного обжалуемой нормой.

Решением Вологодского областного суда от 22 сентября 2016 г. административный иск Николаева В.Н. удовлетворён.

В апелляционных жалобах Череповецкая городская Дума и мэрия города Череповца просят об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Представителем административного истца и участвующим в деле прокурором представлены возражения относительно доводов апелляционных жалоб.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно подпункту 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, выполняемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Суд первой инстанции, проанализировав нормы федерального законодательства, регулирующие спорные правоотношения и удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемая норма принята Череповецкой городской Думой с превышением полномочий, поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

В силу предписаний части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами.

Согласно абзацу 18 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Таким образом, исходя из буквального толкования приведённой нормы, благоустройство территории представляет собой совокупность действий по выполнению определённых задач, которая не предусматривает установление каких-либо запретов.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Исходя из положений пункта 1 статьи 6, пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пункта 1.1 Правил дорожного движения Российской Федерации, утверждённых постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, статей 1.3, 1.3.1, 2.1, 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд правильно указал, что общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения, а ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Из системного толкования приведённых норм следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, его полномочия по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены, поскольку такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае это приведёт к нарушению гарантированного Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принципа равенства всех перед законом, означающего, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утверждённых постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, стоянка - это преднамеренное прекращение движения транспортного средства на время более 5 минут по причинам, не связанным с посадкой или высадкой пассажиров либо загрузкой или разгрузкой транспортного средства. Пункт 12.5 Правил дорожного движения Российской Федерации определяет места, где стоянка транспортных средств запрещена.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим.

Доводы апелляционных жалоб о том, что оспариваемый пункт 2.2.6 Правил благоустройства не противоречит федеральному законодательству и не предполагает привлечение к административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, не являются основанием для отмены решения суда, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права и по существу сводятся к иной оценке доказательств.

Нарушение запрета на размещение автотранспорта, установленного пунктом 2.2.6 Правил благоустройства территории города Череповца, позволяет привлекать к административной ответственности виновных лиц за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 3.1 Закона Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области", тогда как административная ответственность за нарушение правил остановки и стоянки автотранспортных средств предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, судом установлено, что норма, аналогичная оспариваемой норме, ранее содержалась в части 1 статьи 3.4 Закона Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области", однако решением Вологодского областного суда от 14 сентября 2015 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2015 г., она была признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Указанная норма была исключена из Закона Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области", а диспозиция вышеназванной статьи перенесена в оспариваемый пункт 2.2.6 Правил благоустройства, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность по статье 3.1 того же закона.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 22 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Череповецкой городской Думы и мэрии города Череповца - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.