Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 4-АПГ17-4 Решение суда об удовлетворении иска о признании недействующей статьи 3 Закона Московской области от 30 марта 2015 г. N 40/2015-ОЗ "Об установлении ограничений розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 4-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Московской областной Думы и губернатора Московской области на решение Московского областного суда от 30 ноября 2016 года, которым удовлетворён административный иск Воронковой Е.А. об оспаривании статьи 3 Закона Московской области от 30 марта 2015 года N 40/2015-ОЗ "Об установлении ограничений розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Московской областной Думы Попова Е.Е. и губернатора Московской области - Русских Е.Е., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Воронковой Е.А. - Комардиной Н.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 марта 2015 года постановлением Московской областной Думы N 19/120-П принят и 30 марта 2015 года губернатором Московской области подписан Закон Московской области N 40/2015-ОЗ "Об установлении ограничений розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области".

Данный закон Московской области опубликован 31 марта 2015 года на официальном интернет-портале правительства Московской области mosreg.ru и 8 апреля 2015 года в издании "Ежедневные новости. Подмосковье" N 61.

Согласно статье 3 указанного закона Московской области на территории Московской области не допускается розничная продажа слабоалкогольных тонизирующих напитков.

Воронкова Е.А. обратилась в суд с административным иском о признании приведённой нормы закона Московской области недействующей, ссылаясь в обоснование заявленного требования на нарушение органами государственной власти Московской области полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также на противоречие этой нормы положениям статьи 2 Федерального закона 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции". По мнению административного истца, субъект Российской Федерации не вправе вводить новый объект регулирования законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции, каким объектом по настоящему административному делу являются слабоалкогольные тонизирующие напитки.

Решением Московского областного суда от 30 ноября 2016 года административный иск удовлетворён, статья 3 Закона Московской области от 30 марта 2015 года N 40/2015-ОЗ "Об установлении ограничений розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области" признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Московская областная Дума и губернатор Московской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

Согласно статье 3 данного федерального закона законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из указанного федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В статье 16 этого же федерального закона закреплены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции. В соответствии с абзацем вторым пункта 5 этой статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Как установлено пунктами 1.1. и 2 статьи 26 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе ограничивать оборот на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования алкогольной продукции, произведённой в других субъектах Российской Федерации или муниципальных образованиях, посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Наряду с ограничениями, предусмотренными указанным федеральным законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения, в том числе ограничения, касающиеся поставок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемых на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только федеральным законом.

Подпунктом 7 статьи 2 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" предусмотрено, что алкогольная продукция - пищевая продукция, которая произведена с использованием или без использования этилового спирта, произведённого из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объёма готовой продукции, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации. Алкогольная продукция подразделяется на такие виды, как спиртные напитки (в том числе водка, коньяк), вино, фруктовое вино, ликёрное вино, игристое вино (шампанское), винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха.

Спиртные напитки - алкогольная продукция, которая произведена с использованием этилового спирта, произведённого из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции и не относится к винным напиткам (подпункт 9 статьи 2 этого же федерального закона).

Оспариваемый закон Московской области в статье 2 под слабоалкогольными тонизирующими напитками понимает слабоалкогольные напитки специального назначения, в том числе энергетические (с массовой долей сахара не менее 10 процентов), кроме напитков брожения, с объёмной долей этилового спирта от 1,2 до 9 процентов, содержащие кофеин более 0,151 мг/куб.см или другие тонизирующие компоненты в количестве, достаточном для обеспечения тонизирующего эффекта на организм человека, в соответствии с национальным стандартом.

Исходя из статьи 13 и примечания к ней, статьи 16 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52409-2005 "Продукция безалкогольного и слабоалкогольного производства. Термины и определения", утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21 декабря 2005 года N 320-ст, слабоалкогольный напиток определяется как готовый напиток с объёмной долей этилового спирта от 1,2 процента до 9 процентов на основе питьевой или минеральной воды с общей минерализацией не более 1,0 г/дм3. Такой напиток может быть, но необязательно, подслащен, подкислен, газирован, может содержать, но необязательно, плоды и ягоды, соки, растительное сырьё, молочные продукты, продукты пчеловодства, соли, спиртные напитки, пищевые добавки, биологически активные добавки и другие ингредиенты, использование которых допускается нормативными правовыми актами Российской Федерации, с добавлением или без добавления этилового ректификованного спирта из пищевого сырья.

Слабоалкогольные напитки специального назначения определяются как слабоалкогольные напитки, приготовленные с добавлением настоев, экстрактов растительного сырья, витаминов, биологически активных добавок, содержащие физиологически ценные, безопасные для здоровья, имеющие точные физико-химические характеристики ингредиенты, свойства которых определены и научно обоснованы.

В статьях 3.1 и 3.2 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52845-2007 "Напитки слабоалкогольные тонизирующие. Общие технические условия", утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 года N 477-ст, слабоалкогольные тонизирующие напитки определяются как слабоалкогольные напитки специального назначения, содержащие кофеин и/или другие тонизирующие компоненты в количестве, достаточном для обеспечения тонизирующего эффекта на организм человека. Слабоалкогольные энергетические напитки определяются как напитки слабоалкогольные тонизирующие с массовой долей сахара не менее 10%.

Удовлетворяя административный иск Воронковой Е.А., суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемой нормой закона Московской области неправомерно установлен запрет на розничную продажу одного вида алкогольной продукции на территории Московской области, тогда как абзацем вторым пункта 5 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" такого права органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено.

В статье 2 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" определены все виды алкогольной продукции, производство и оборот которой регулируется в Российской Федерации, а, следовательно, и на территории Московской области, как субъекта Российской Федерации. Слабоалкогольных тонизирующих напитков в качестве обособленного, нормативно определённого вида алкогольной продукции, оборот которой, в том числе розничная продажа, может регулироваться в Российской Федерации, в статье 2 этого федерального закона не содержится.

Закрепляя основные понятия, используемые в Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", федеральный законодатель установил, что государственное регулирование производства и оборота осуществляется в отношении алкогольной продукции, перечисленной в статье 2 этого федерального закона, что означает, что именно в отношении данных видов алкогольной продукции осуществляется государственное регулирование как на федеральном уровне, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

Иное означало бы произвольное установление правовых основ производства и оборота алкогольной продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции на территории Московской области посредством введения иных, нежели предусмотрено федеральным законодательством, объектов правового регулирования (в частности, в сфере розничной продажи алкогольной продукции), что недопустимо, поскольку объекты регулирования, закреплённые, в том числе, посредством определения основных понятий, используемых для целей закона, составляют правовые основы названной сферы отношений и в соответствии со статьёй 1 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" их установление отнесено к полномочиям федерального законодателя, в связи с чем, нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, не могут противоречить указанному федеральному закону, в том числе вводить иные, чем предусмотрены данным федеральным законом, понятия, в частности, определяющие объекты регулирования.

Приняв оспариваемую норму, субъект Российской Федерации фактически самостоятельно сформировал отдельный объект регулирования, частично исключив его из состава установленных федеральным законодательством видов алкогольной продукции, то есть фактически произвёл установление правовых основ оборота алкогольной продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, превысив свои полномочия в данной сфере.

Поскольку алкогольная продукция составляет единый предмет правового регулирования, органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, в отношении отдельных видов алкогольной продукции не вправе.

В этой связи органы государственной власти Московской области были не вправе не допускать розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков.

При таких обстоятельствах статья 3 Закона Московской области от 30 марта 2015 года N 40/2015-03 "Об установлении ограничений розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области" была признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу правильно, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Доводы апелляционных жалоб Московской областной Думы и губернатора Московской области являются несостоятельными, так как данные доводы повторяют позицию административных ответчиков в суде первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна с выводом суда первой инстанции о том, что понятие алкогольной продукции, которое приведено в статье 2 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", включает и слабоалкогольные тонизирующие напитки, поэтому розничная продажа слабоалкогольных тонизирующих напитков регулируется нормами указанного федерального закона.

Таким образом, доводы апелляционных жалоб Московской областной Думы и губернатора Московской области служить поводом для отмены состоявшегося решения суда не могут.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 30 ноября 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Московской областной Думы и губернатора Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.