Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям по проекту федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" - внесен депутатами ГД Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым; Членами Совета Федерации ...(не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
по проекту федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" -
внесен депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым; Членами Совета Федерации З.Ф. Драгункиной, В.И. Долгих

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации- городе федерального значения Москве", внесенный депутатами Государственной Думы и Членами Совета Федерации - (далее - законопроект), и в пределах компетенции Комитета сообщает следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект направлен на создание прозрачных правил при реализации проекта реновации жилищного фонда в городе Москве, обеспечение жилищных прав граждан при их переселении и максимальное сокращение сроков строительства нового жилищного фонда взамен подлежащего реновации. В свою очередь программа реновации жилищного фонда в городе Москве, как предполагается, будет способствовать устойчивому развитию жилых территорий, созданию благоприятной среды жизнедеятельности, общественных пространств и благоустройству территории с учетом экономических, социальных, иных общественных интересов и формированию нового, современного облика столицы Российской Федерации.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта, однако отмечает наличие следующих существенных замечаний, которые целесообразно учесть при доработке законопроекта ко второму чтению.

1. Законопроектом предлагается установить, что особенности регулирования на территории города Москвы отношений, связанных с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на объекты недвижимого имущества, технического регулирования в сфере строительства в городе Москве могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы (часть 3 статьи 3 Закона Российской Федерации от 15.04.1993 N 4028-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (далее - Закон о статусе столицы) в редакции законопроекта).

Однако особенности регулирования данных отношений не могут быть установлены иначе как федеральным законом, поскольку пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации. Статьей 2 Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" утановлено, что правовую основу государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, данный федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Возможность регулирования вопросов кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость законодательством субъектов Российской Федерации не допускается.

2. Устанавливая возможность принуждения в судебном порядке к заключению договора об отчуждении жилого помещения законопроект по существу устанавливает еще одно, не предусмотренное статьей 49 Земельного кодекса РФ основание для изъятия недвижимости для публичных нужд. Не внося изменений у указанную статью законопроект устанавливает, что правила об изъятии подлежат применению только к отчуждению нежилой недвижимости (статья 7.1 Закона о статусе столицы в редакции законопроекта). Принудительное же отчуждение жилой недвижимости в законопроекте в качестве изъятия для публичных нужд не рассматривается. Между тем, механизм отчуждения такой недвижимости аналогичен, предусмотренному главой VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации (принятие решения органом власти, предложение о добровольном отчуждении, принуждение в судебном порядке к отчуждению, в случае отказа).

В результате такого подхода, во-первых, соответствующие отношения выводятся из-под конституционной гарантии равноценного возмещения, предусмотренной статьей 35 Конституции Российской Федерации, во-вторых, порождается значительное количество вопросов относительно используемых в законопроекте конструкций.

Так в качестве основания прекращения права собственности на жилое помещение в законопроекте указан договор о переходе права собственности, заключаемый между уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы (фондом содействия реновации жилищного фонда в городе Москве) и собственником жилого помещения в многоквартирном доме, подлежащим сносу согласно программе реновации. При этом предусматривается, что такой договор может быть заключен как добровольно, так и принудительно - на основании решения суда.

Между тем базовым принципом гражданского права является принцип свободы договора, согласно которому понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством (статья 421 Гражданского кодекса РФ). Одновременно статьей 235 Гражданского кодекса РФ предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, когда допускается принудительное прекращение права собственности. В состав этого перечня входит отчуждение недвижимости в связи с изъятием земельных участков для публичных нужд. При этом основанием для такого отчуждения может являться либо решение уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления, либо решение. Таким образом законопроект предусматривая возможность понуждения к заключению договора, влекущего утрату права собственности, вступает в противоречие с Гражданским кодексом РФ.

В законопроекте отсутствуют положения, определяющие судьбу ограничений и обременений прав на сносимую в рамках реновации жилую и нежилую недвижимость (ипотека, рента, право пользования жилым помещением членов (в том числе бывших) семьи собственника жилого помещения, арест имущества и т.п.). Между тем подобные правила предусмотрены действующим законодательством для случаев изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд (часть 4 статьи 279, часть 2 статьи 334 Гражданского кодекса РФ), что также говорит о необходимости правильной квалификации отношений, на урегулирование которых направлен законопроект.

Законопроектом не соблюден один из основополагающих, вытекающих из Конституции РФ, принципов принудительного изъятия имущества собственника: принцип адекватного возмещения убытков, связанных с утратой имущества. В частности, законопроект не затрагивает вопросы оценки и компенсации затрат собственника жилого или нежилого помещения в многоквартирном доме, связанных с его улучшением (ремонт помещения, установка кондиционеров, иного оборудования и т.п.). Законопроектом не раскрыты также вопросы компенсации убытков, связанных с потерей собственниками имущества источников доходов, связанных с таким имуществом, например, арендных платежей.

Отдельного внимания заслуживают проблема изъятия у собственников объектов капитального строительства, попадающих в зону реновации, и проблема выселения собственников нежилых помещений в многоквартирном доме путем предоставления равнозначного по площади помещения без какой-либо привязки к первоначальному месторасположению. Законопроект, наделяя городские власти широкими возможностями по лишению права собственности в целях реновации, не предусматривает при этом никаких специальных компенсационных механизмов для собственников указанного имущества.

Объекты капитального строительства и нежилые помещения в многоквартирных домах прежде всего связаны с деятельностью малого и среднего бизнеса. При этом их месторасположение играет важную роль для его ведения. В этой связи отсутствие надлежащих компенсационных механизмов, предусмотренных законопроектом, чревато серьезными негативными последствиями для предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного представляется необходимым предусмотреть в законопроекте гарантии равноценности (одинаковой рыночной стоимости) предоставляемого равнозначного (по площади) помещения либо положение о том, что собственник изымаемого помещения вправе требовать возмещения убытков если равнозначное помещение не является равноценным, а также предусмотреть соответствующие механизмы объективной оценки понесенных убытков.

Кроме того, законопроект нуждается в корректировке в части содержащихся в нем существенных ограничений права собственников изымаемого имущества на судебную защиту.

3. Абзацем шестнадцатым статьи 7.1 Закона о статусе столицы в редакции законопроекта установлено, что решение о выводе из эксплуатации является основанием для перехода прав на помещения, расположенные в многоквартирном доме, указанном в решении о реновации, и на земельный участок под таким многоквартирным домом, к городу Москве. Аналогичное положение содержится в пункте 3 статьи 8 законопроекта.

Согласно абзацу восемнадцатому статьи 7.1 Закона о статусе столицы в редакции законопроекта переход права собственности на жилые помещения, расположенные в многоквартирном доме, в отношении которого принято решение о выводе из эксплуатации, не является основанием для отказа в государственной регистрации права собственности на жилое помещение, передаваемое по договору о переходе права собственности на жилое помещение, в обмен на жилое помещение, право собственности на которое прекращено в соответствии с данной статьей.

Полагаем, что в целях защиты жилищных прав граждан и недопущения возникновения ситуаций, при которых право на старое жилое помещение прекратилось, а на новое еще не возникло, основанием для перехода прав на указанные помещения может быть только договор о переходе прав или соответствующее судебное решение, но не решение о выводе из эксплуатации, как предусмотрено в законопроекте. При этом к договору о переходе права на соответствующее помещение должны применяться правила гражданского законодательства о договоре мены, в том числе статья 570 Гражданского кодекса РФ, согласно которой если законом или договором мены не предусмотрено иное, право собственности на обмениваемые товары переходит к сторонам, выступающим по договору мены в качестве покупателей, одновременно после исполнения обязательств передать соответствующие товары обеими сторонами.

4. Законопроект предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации относится определение порядка установления публичного сервитута (статья 4 Закона о статусе столицы в редакции законопроекта). В соответствии с частью десятой статьи 7.1 "Особенности отдельных градостроительных и земельных отношений, технического регулирования в целях реновации жилищного фонда в городе Москве", которой дополняется Закон о статусе столицы, в целях реализации решений о реновации и для размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры регионального и местного может быть установлен публичный сервитут. Этой же нормой дается определение публичного сервитута. При этом исходя из определения публичного сервитута, содержащегося в законопроекте он может устанавливаться не только в отношении земельных участков, но и в отношении земель (т.е. территории, не размежеванной на индивидуально-определенные земельные участки), находящихся в собственности Российской Федерации. Такое понимание публичного сервитута не вполне укладывается в положения статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации и требует изменений законодательства о государственном кадастровом учете и регистрации недвижимости, которые бы определили механизмы регистрации сервитута в отношении земель. Однако подобные изменения законопроектом не предусмотрены (см. статью 8 законопроекта).

Кроме того, статьей 2 законопроекта Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополняется статьей 16, предусматривающей, что особенности установления публичных сервитутов и образования земельных участков в целях реновации жилищного фонда в городе Москве устанавливаются Законом о статусе столицы, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы. Полагаем, что данное положение не относится к предмету указанного Федерального закона поскольку не связано с введением Земельного кодекса Российской Федерации в действие и не содержит каких-либо переходных положений.

5. Статьей 3 законопроекта вносятся изменения в пункт 2 статьи 39.6 и пункт 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации позволяющие предоставлять земельные участки, находящиеся в публичной собственности в аренду или безвозмездное пользование фонду содействия реновации жилищного фонда в городе Москве, подлежащего созданию в городе Москве в целях реализации программы реновации.

Полагаем, что данные положения находятся в системной связи с концептуальным вопросом, о предлагаемом законопроектом механизме реализации программы реновации - за счет бюджетного финансирования и деятельности указанного фонда, который сможет выступать как заказчиком строительства, так и непосредственно застройщиком. Данный вопрос находится за пределами компетенции Комитета. В то же время отсутствие в законопроекте разграничения случаев, когда соответствующие земельные участки могут быть предоставлены в аренду, т.е. за плату, а когда - безвозмездно, вызывает опасения. Более того, Комитет полагает необходимым отметить, что данное положение исходя из структуры рассматриваемых статей Земельного кодекса относится не только к земельным участкам города Москвы, но и к участкам, находящимся в федеральной собственности, расположенным в границах города Москвы.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает законопроект и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении при условии его доработки с учетом замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев