Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 65901-7 "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (об обязанностях и ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) внесен Орловским областным Советом народных депутатов (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 65901-7 "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
(об обязанностях и ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации)
внесен Орловским областным Советом народных депутатов

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 65901-7 "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенным Орловским областным Советом народных депутатов, предлагается конкретизировать обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по поддержанию связи с избирателями (вести личный прием, рассматривать обращения, проводить встречи с избирателями) и личному участию в заседаниях регионального парламента. За неисполнение данных обязанностей в течение 180 календарных дней законопроектом предлагается предусмотреть досрочное прекращение полномочий депутата по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с данной законодательной инициативой необходимо отметить следующее.

Согласно пункту 4 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Основные элементы депутатского статуса определены частями 5, 6, 7 статьи 4, статьями 11, 12, 13, 15 Федерального закона N 184-ФЗ. Иные вопросы, как не относящиеся к общим принципам организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся к предмету правового регулирования субъектов Российской Федерации.

Так, в настоящее время в целом ряде субъектов Российской Федерации региональным законодательством о статусе депутата предусматриваются как указанные выше обязанности, так и меры ответственности депутата за их неисполнение (Московская, Ленинградская, Ульяновская, Ярославская, Волгоградская области, Алтайский, Приморский края, республики Северная Осетия - Алания, Адыгея). Как правило, это меры морально-политического воздействия: порицание, выносимое законодательным (представительным) органом государственной власти, опубликование информации о неисполнении депутатом своих обязанностей для сведения избирателей, меры материального воздействия в отношении депутатов, работающих на постоянной (профессиональной основе) и т.п. Аналогичные правовые нормы могут быть приняты и в Орловской области, законодательный (представительный) орган государственной власти которой внес данный законопроект. На данном этапе такой подход представляется более обоснованным и сбалансированным.

Следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 28 февраля 2012 г. N 4-П, согласно которой, поскольку результаты выборов определяет исключительно голосование избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять их итоги, принимая в дальнейшем в отношении лиц, избранных депутатами по списку кандидатов, выдвинутому данной политической партией, решения, последствием которых будет прекращение депутатских полномочий, - иное было бы несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права. Таким образом, вопрос досрочного прекращения полномочий депутатов по решению законодательных (представительных) органов государственной власти не является вполне однозначным, в этом может быть усмотрено ущемление конституционных прав граждан, голосовавших за данного депутата. В условиях становления многопартийной системы в стране данный механизм может использоваться как инструмент политической борьбы в конкретном субъекте Российской Федерации и различных злоупотреблений.

В отличие от Федерального Собрания, уровень публичности и резонансности каждого случая лишения депутата полномочий по обвинению в неисполнении своих обязанностей без уважительных причин на региональном уровне объективно ниже, поэтому возможности по обеспечению обоснованности и законности при принятии подобных решений существенно меньше. В связи с этим установление такого правила исключительно по аналогии со статусом депутата Государственной Думы представляется, как минимум, преждевременным. Необходимо на региональном уровне развивать более гибкие механизмы обеспечения ответственности и профессионализма депутатского корпуса, в том числе в процессе работы с избирателями как в ходе избирательной кампании, так и в период деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует также учитывать, что механизм установления фактов, послуживших основанием прекращения полномочий депутата в связи с неисполнением им своих полномочий, не определен законопроектом. Кроме того, перечень причин, считающихся в силу законопроекта уважительными для отсутствия на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформулирован как исчерпывающий и, по нашему мнению, является чрезмерно узким: отпуск, командировка, болезнь, регистрация брака, рождение ребенка, смерть близких родственников. Этот перечень не учитывает иные жизненные обстоятельства, в том числе связанные с основной работой депутатов, исполняющих полномочия на непостоянной (неосвобожденной) основе. На основании статьи 11 Федерального закона N 184-ФЗ депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации могут работать на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности. Соответственно, у депутатов, исполняющих полномочия без отрыва от основной работы, возможности по личному участию в заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации объективно меньше и к ним должны предъявляться пониженные требования в этом отношении. В законопроекте такой дифференциации нет.

В таких условиях как в материально-правовом, так и в процессуальном смысле досрочное прекращение полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является оценочным и несет риски субъективизма.

Законопроект поддержан 4 субъектами Российской Федерации, не поддержан 3 субъектами Российской Федерации, мнение 78 субъектов Российской Федерации не выражено.

Законопроект не поддержан Правительством Российской Федерации, Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе отклонить при рассмотрении в первом чтении проект федерального закона N 65901-7 "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенный Орловским областным Советом народных депутатов

Председатель Комитета

А.Н. Диденко