Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 133733-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в части создания мест для анонимного оставления ребенка)", внесенному депутатами Государственной Думы О.В. Пушкиной, И.К. Родниной, Е.А. Вторыгиной, О.М. Казаковой, А.В. Чернышевым, Л.Н. Тутовой, С.В. Бессараб, Н.Д. Боевой, В.В. Николаевой, членом Совета Федерации В.А. Тюльпановым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 133733-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в части создания мест для анонимного оставления ребенка)",
внесенному депутатами Государственной Думы О.В. Пушкиной, И.К. Родниной, Е.А. Вторыгиной, О.М. Казаковой, А.В. Чернышевым, Л.Н. Тутовой, С.В. Бессараб, Н.Д. Боевой, В.В. Николаевой, членом Совета Федерации В.А. Тюльпановым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 апреля 2017 года (протокол N 40, пункт 90) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 133733-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в части создания мест для анонимного оставления ребенка), внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Пушкиной, И.К. Родниной, Е.А. Вторыгиной, О.М. Казаковой, А.В. Чернышевым, Л.Н. Тутовой, С.В. Бессараб, Н.Д. Боевой, В.В. Николаевой, членом Совета Федерации В.А. Тюльпановым.

Законопроект предусматривает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать места для анонимного оставления ребенка.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Идея заботы о безопасности и здоровье детей, от которых родители намерены отказаться путем их анонимного оставления, может быть поддержана. Необходимо задуматься о создании организационных и идеологических механизмов, решающих проблему оставления детей в не предназначенных для этого местах, в которых их жизнь и здоровье до момента их обнаружения оказываются под угрозой. Эта проблема требует комплексного решения и глубокой проработки.

При этом следует иметь в виду крайнюю дискуссионность темы создания так называемых "бэби-боксов" как в России, так и в мире в целом. Так, Комитет ООН по правам ребенка в 2012 году отрицательно высказался относительно создания мест анонимного оставления детей.

В настоящее время на рассмотрении государственной Думы находится альтернативный законопроект N 964592-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в части создания специализированных мест для анонимного оставления ребенка), на который получен отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации. Одновременно на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N 1090105-6 "О внесении изменений в статьи 14.2 и 15 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях защиты ребенка от анонимного оставления после его рождения" с противоположным содержанием, им предлагается установить ответственность за создание мест для анонимного оставления ребенка. Концепция данного законопроекта в целом поддержана Правительством Российской Федерации с учетом необходимости его существенной доработки до рассмотрения в первом чтении.

По тексту законопроекта необходимо обратить внимание на следующее.

По существу, законопроектом вводится новый институт семейного права "оставление детей в местах анонимного оставления детей". При этом не определено, что такое "оставление ребенка" (временное или постоянное), каковы правовые последствия оставления ребенка, в частности, возможность забрать ребенка из места оставления. Из пояснительной записки следует, что речь идет о фактическом отказе от ребенка, однако это не отражено в тексте законопроекта. В законодательстве не содержится такой процедуры отказа от ребенка, как "оставление в месте анонимного оставления ребенка", соответственно, не определен порядок установления воли родителя, оставившего ребенка в таком месте, на отказ от ребенка. Это особенно важно в случае последующей передачи его на усыновление (удочерение), иное устройство детей (в семью, под опеку и т.п.). Не определен порядок учета детей, оставленных в местах анонимного оставления детей, в качестве детей, оставшихся без попечения родителей.

Все указанные, а также многие иные вопросы функционирования мест анонимного оставления детей нуждаются в правовой регламентации в случае законодательного закрепления данной формы на уровне федерального закона. В противном случае на практике могут возникнуть непреодолимые проблемы обращения с детьми, оставленными в местах анонимного оставления детей.

Также не ясно, почему в местах анонимного оставления детей разрешается оставлять детей только и именно до достижения ими возраста 6 месяцев. В пояснительной записке данный критерий также не обосновывается.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации в настоящее время создают места анонимного оставления детей в рамках имеющихся у них полномочий в области здравоохранения и социальной защиты населения. Это отмечается и в пояснительной записке к законопроекту. Причем при отсутствии рамочного законодательного регулирования на федеральном уровне вся полнота правового регулирования данных вопросов приходится на региональное законодательство. В то время как законопроект, легализуя данную возможность, сам не определяет основные вопросы организации мест для анонимного оставления детей и не относит это к компетенции субъектов Российской Федерации. В результате при принятии проекта в данной редакции возникнет значительный правовой пробел, который невозможно будет восполнить на уровне субъектов Российской Федерации.

Далее, при принятии законопроекта в предложенной редакции воспользоваться правом создания мест для анонимного оставления детей смогут лишь субъекты Российской Федерации, не являющиеся дотационными. Это связано с тем, что данные функции сформулированы в качестве самостоятельного права органов государственной власти субъектов Российской Федерации без соотнесения их с имеющимися у них полномочиями. На практике это может быть истолковано как закрепление за субъектами Российской Федерации дополнительного права вне рамок имеющихся полномочий. И, соответственно, к таким правам должны применяться положения части 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации: субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно Приказу Минфина России от 9 ноября 2016 года N 481 "Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации" на 2017 год доля таких субъектов Российской Федерации составляет 43 %. Тем самым возможности субъектов Российской Федерации по созданию мест для анонимного оставления детей не только не увеличатся, но могут даже уменьшиться по сравнению с настоящим временем.

В таких условиях цели, преследуемые законопроектом, не могут быть выполнены при сохранении его нынешней редакции.

В связи с вышеизложенным Комитет считает возможным поддержать указанный законопроект только при условии устранения указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко