Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 133118-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 апреля 2017 года (протокол N 40, п.93) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 133118-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Данный законопроект предполагает внесение в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрсК РФ) изменения посредством дополнения его статьёй 5.1, определяющей порядок организации и проведения общественных обсуждений проектов документов территориального планирования, градостроительного зонирования, проектов планировки территории, проектов решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектов решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проектов планов и программ развития муниципальных образования, проектов правил благоустройства территорий, нормы которой предусматривают дополнение замену существующей процедуры проведения публичных слушаний в указанной сфере и определенной Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) институтом "общественного обсуждения", введенного Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) с соответствующей возможностью заочного (дистанционного) участия граждан, имеющих отношение к территории муниципального образования, на которой предполагаются соответствующие изменения, а также вносит изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, что, как указано в пояснительной записке в законопроекту, "расширит способы влияния граждан на принятие градостроительных решений".

Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

Одной из наиболее апробированных и востребованных форм участия граждан России в местной жизни выступают публичные слушания, которые проводятся в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

В соответствии с частью 6 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" публичные слушания проводятся по проекту бюджета и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе N 131-ФЗ законодателем была введена специальная глава 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления". Впервые в российской практике местного самоуправления к одной из таких форм был отнесен институт публичных слушаний (статья 28).

Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с нормами статей 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и т.д. является одним из вопросов местного значения для городских поселений и городских округов.

Согласно части 1 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Часть 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания, к числу которых относятся и проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (пункт 3 части 3 статьи 28).

Институт публичных слушаний по вопросам градорегулирования существует в российской практике около десяти лет, сформировались разные подходы к правовому регулированию вопросов, связанных с организацией и проведением публичных слушаний, сложилась и судебная практика, в связи с чем изменение формы данного института (общественное обсуждение) вызывает определенные сомнения.

Общественные (публичные) слушания (далее - слушания) в соответствии со статьей 18 Федерального закона N 212-ФЗ являются одной из форм (наряду с общественными обсуждениями (далее - обсуждения) взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления с целью осуществления общественного контроля.

Согласно статье 24 Федерального закона N 212-ФЗ под общественным обсуждением понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.

В соответствии с нормами статьи 25 Федерального закона N 212-ФЗ под общественными (публичными) слушаниями понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (статья 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан, обеспечивает непосредственное участие в нем руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления и взаимодействие с ними граждан в процессе обсуждения.

Проведение слушаний является открытым и публичным. Любой участник обсуждения вправе свободно выразить свое мнение и внести предложения и замечания по вынесенным на слушание вопросам.

Необходимо отметить, что соотношение институтов обсуждений и слушаний позиционируются Федеральным законом N 212-ФЗ как отдельные формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Вместе с тем, как показывает анализ норм российского законодательства, регулирующих проведение указанных мероприятий, их соотношение далеко не так однозначно.

В настоящее время слушания и обсуждения чаще соотносятся между собой как форма и содержание (при этом формой мероприятия выступают слушания, а их содержанием - обсуждения), чем являются самостоятельными по отношению друг к другу.

Ряд основных положений о проведении слушаний сходен с требованиями по проведению обсуждений (обязанность организатора заблаговременного обнародования информации о вопросе, выносимом на слушания (обсуждение), сроке, порядке его проведения и определения его результатов, обеспечение всем участникам слушаний (обсуждения) свободного доступа к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на слушания (обсуждение); требования об обсуждении вопросов публично и открыто; право всех участников свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на слушания (обсуждение), требования об обнародовании, в том числе о размещении в информационно-телекоммуникационной сети Интернет итогового документа (протокола).

Таким образом, нормы статей 24-25 Федерального закона N 212-ФЗ позволяют определить, что основное отличие вышеуказанных институтов заключается в формате проведения: слушания - это собрание граждан, что предполагает их очное присутствие для обмена мнениями по поставленному вопросу; обсуждения являются в основном мероприятиями заочными, выражение мнения по поставленной на разрешение проблеме не предполагает непосредственного присутствия гражданина в определенное время в определенном месте.

По своей сути обсуждения и слушания нацелены на деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, и принимаемые такими органами и организациями решения. При этом любой проект решения соответствующего органа или организации является результатом деятельности указанного органа и организации, а значит, указанный проект может стать предметом рассмотрения как в формате обсуждения, так и слушания.

При этом слушания проводятся для обсуждения не просто общественно значимых вопросов (как в случае проведения обсуждений), касающихся деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а вопросов, касающихся деятельности вышеперечисленных органов и организаций, имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Что же касается формата проведения слушаний и обсуждений, то оба указанных мероприятия могут включать в себя комбинацию "очного" и "заочного" порядка (Федеральный закон N 212-ФЗ дает право организатору общественного обсуждения определить порядок его проведения), развивая направлении внедрения во властно-правовую указанную сферу элементов электронной демократии, заданные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", но при этом не уходя из преимущественно реальной в виртуальную плоскость "электронной демократии", поскольку вопрос институализации отдельных механизмов "электронной демократии" с учетом существующих и обостряющихся в настоящее время проблем информационной безопасности общества представляется требующим всестороннего анализа и комплексного учета рисков при принятии соответствующих решений.

На наш взгляд, необходимо воспринимать "электронную демократию" в качестве совокупности мер, способов и средств реализации существующих и вновь возникающих институтов демократии (как прямой, так и представительной), отличающихся лишь использованием при их реализации информационно-коммуникационных технологий.

Проектируемыми же нормами законопроекта вводится новый институт "общественного обсуждения в градостроительной сфере" с включением вопросов местного значения (статьи 14, 16 Федерального закона N 131-ФЗ) и полномочий органов местного самоуправления по их решению (статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ) и предлагается установить преимущественно "заочный" (направление своего мнения по обсуждаемому вопросу организатору обсуждения, например посредством информационно-коммуникационной сети Интернет) формат обсуждения, в то время как нормами Федерального закона N 212-ФЗ предполагается и возможность "очного" обсуждения (присутствие лиц, желающих принять участие в обсуждении, в определенном месте).

Вместе с тем, следует отметить, что институт публичных слушаний представляет форму очного участия населения в управлении делами государства и/или местного сообщества (статья 28 Федерального закона N 131-ФЗ) и это право защищено частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации и, безусловно, подлежит судебной защите, что не в полной мере соотносится с превалированием "заочного" формата, предлагаемым законопроектом.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О дана следующая характеристика публичных слушаний как публично-правового института: "К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам".

Таким образом, в указанном определении содержится правовая сущность публичных слушаний и обязательность их проведения по определенным вопросам (в том числе - в градостроительной деятельности), несмотря на то, что заключение по результатам публичных слушаний имеет рекомендательный характер.

В связи с тем, что современные законодательные нормы не препятствуют органам местного самоуправления принять решение даже при наличии возражения населения, если было соблюдено условие выявления мнения граждан, полагаем, что в целях реального учета мнения населения при принятии муниципальным органом решения и повышения степени возможности населения влиять на выработку решений местных органов целесообразно устранить существующий правовой пробел внесением соответствующего дополнения в статью 28 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающего учет рекомендаций публичных слушаний представительным органом муниципального образования при принятии соответствующего муниципального правового акта.

В случае невозможности их учета представительный орган обязан проинформировать участников публичных слушаний, внесших предложение, о мотивированных решениях с изложением причин отклонения предложения.

Следует также отметить, что демократический характер слушаний обеспечивается в том числе и массовостью участия в них (жители муниципального образования; депутаты представительного органа местного самоуправления; глава муниципального образования; должностные лица местной администрации; представители органов государственной власти; руководители муниципальных предприятий, учреждений и организаций; представители предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, но расположенных на территории муниципального образования; представители общественных объединений; представители политических партий и т.п.).

Проектируемые нормы законопроекта сужают перечень участников обсуждений, проводимых по вопросам градостроительной деятельности (население, собственники земельных участков и объектов капитального строительства на соответствующей территории) и предусматривают диспозитивный характер вынесения на обсуждение проектов градостроительной документации в проектируемую статью 28.1 Федерального закона N 131-ФЗ, утверждаемой органами местного самоуправления в рамках вопроса местного значения, что требует соответствующей доработки при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Также требует уточнения и формулировка "граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлен проект" в части определения границ соответствующей территории.

Вместе с тем, с учетом расширения перечня вопросов, выносимых на обсуждение в соответствии с проектируемыми нормами статьи 5.1 ГрсК РФ представляется необходимым соответствующее дополнение вопросов местного значения в части "утверждения проектов и правил благоустройства" территории поселений и городских округов (пункт 19 статьи 14 и пункт 25 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ), а также приведение норм статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в соответствие с нормами Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и проектируемыми нормами законопроекта в части обсуждения "проектов планов и программ развития муниципального образования".

При этом следует отметить, что, в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, принятие планов и программ развития муниципального образования, равно как и принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, а также утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении (проекты которых в обязательном порядке выносятся на публичные слушания), находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Комитет отмечает возможность правового решения поставленных в законопроекте задач путем совершенствования института публичных слушаний с соответствующим закреплением дополнительных регуляторов информационного оповещения и очно-заочного учета мнения граждан в сложившейся структуре проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях Российской Федерации.

Кроме того, в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 года было отмечено, что "... обращаю внимание: нужно не только организовать эффективный контроль, а с его помощью добиваться конкретного результата, которого ждут люди...".

Таким образом, представляется, что совершенствование правового регулирования взаимодействия гражданского общества и органов власти в сфере градостроительства через развитие обсуждений нуждается в дополнительной разработке.

На основе вышеизложенного в части вопросов своего ведения Комитет считает возможным поддержать концепцию указанного законопроекта с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко