Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству по проекту федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству
по проекту федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований"

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству рассмотрен проект федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований" (далее - законопроект), внесённый Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 ст. 1 законопроекта статья 37 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) излагается в новой редакции. Из содержания частей 1, 2 данной статьи в новой редакции следует, что строительство, реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства должны осуществляться по утвержденной проектной документации, подготовленной в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности; запрещаются строительство, реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства до утверждения проектной документации в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и до установления границ земельных участков, а также изменение утвержденной проектной документации в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.

По существу данной нормы Комитет отмечает, что правовое регулирование строительства объектов капитального строительства является предметом регулирования Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГРК РФ). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4 ГРК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Частью 3 ст. 48 ГРК РФ предусмотрены объекты, для строительства которых не требуется подготовка проектной документации. Таким образом, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не во всех случаях требуется подготовка проектной документации. В то же время, из содержания проектируемых норм частей 1 и 2 статьи 37 Закона N 7-ФЗ следует, что строительство и реконструкция объектов капитального строительства во всех случаях должно осуществляться на основании утвержденной проектной документации, что противоречит вышеуказанным нормам ГРК РФ.

В части предусмотренного проектируемой нормой части 2 ст. 37 Закона N 7-ФЗ запрета строительства объектов капитального строительства до установления границ земельных участков, следует отметить следующее.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) в кадастр недвижимости в качестве основных сведений об объекте недвижимости вносится описание местоположения объекта недвижимости. Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ (ч. 8 ст. 22 Закона N 218-ФЗ). Из содержания закона N 218-ФЗ следует, что в случае, если земельный участок образован, однако в кадастре недвижимости отсутствуют сведения о границах земельного участка, такие сведения вносятся в кадастр недвижимости в порядке уточнения сведений о границах. При этом сами земельные участки являются ранее учтенными (ст. 69 Закона N 218-ФЗ).

По официальной информации Росреестра на начало 2017 года в Едином государственном реестре недвижимости содержались сведения о 58,6 млн. земельных участках, только половина из них (29,2 млн) имеют координатное описание границ. Следует отметить, что координатное определение границ земельных участков осуществляется в ходе проведения кадастровых работ. В настоящее время в земельном законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие правообладателей ранее учтенных земельных участков вносить сведения о координатах характерных точек границ земельного участка в кадастр недвижимости.

По мнению Комитета, закрепление в нормах Закона N 7-ФЗ положения о запрете строительства, реконструкции объектов капитального строительства до установления границ земельных участков существенно ограничит права правообладателей ранее учтенных земельных участков на использование таких земельных участков.

Пунктом 2 ст. 1 Законопроекта пункт 8 статьи 65 Закона N 7-ФЗ излагается в новой редакции. Из содержания данной проектируемой нормы следует, что в рамках государственного строительного надзора уполномоченный орган обязан проверять соблюдение требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом N 7-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. При этом в соответствии со ст. 54 ГРК РФ в предмет государственного строительного надзора входит проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГРК РФ.

Таким образом, проектируемые положения пункта 8 ст. 65 Закона N 7-ФЗ не соотносятся с предметом государственного строительного надзора, предусмотренным статьей 54 ГРК РФ.

Подпунктом "а" пункта 1 статьи 3 Законопроекта статья 52 ГРК РФ дополняется новой нормой, в соответствии с которой в случае, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен федеральный государственный экологический надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в орган федерального государственного экологического надзора извещение о начале таких работ. Необходимо обратить внимание, что в ГРК РФ не используется термин "начало строительства". Под строительством в ГРК РФ понимается создание зданий, строений, сооружений (п. 13 ст. 1 ГРК РФ). При этом на практике возможны ситуации, когда разрешение на строительство получено, а выполнение строительных работ не начато. Представляется, что во избежание неоднозначного понимания и применения норм на практике термин "начало строительства" целесообразно уточнить.

В связи с тем, что изложенные в настоящем заключении замечания не носят концептуальный характер и могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению, Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству поддерживает проект федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований" и рекомендует Государственной Думе принять законопроект при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев