Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2017 г. N 31-АПГ17-1 Решение суда о признании частично не действующим постановления Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам от 16 декабря 2014 г. N 48-13-21/т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающими организациями потребителям, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя в Чувашской Республике на 2015-2017 годы" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 апреля 2017 г. N 31-АПГ17-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коммунальные технологии" о признании не действующим постановления Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам от 16 декабря 2014 г. N 48-13-21/т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающими организациями потребителям, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя в Чувашской Республике на 2015-2017 годы" в части по апелляционным жалобам и дополнения к ним Министерства финансов Чувашской Республики и Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам, а также по апелляционному представлению Прокуратуры Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 7 ноября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам по доверенности Щукиной И.Г., представителей Министерства финансов Чувашской Республики по доверенности Мандравиной Т.Н. и Волковой И.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Коммунальные технологии" по доверенности Смирновой И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлёвой Н.М., поддержавшей доводы апелляционного представления и полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Коммунальные технологии" (далее также - ООО "Коммунальные технологии", Общество) обратилось в суд с уточнённым административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам (далее также - Госслужба) от 16 декабря 2014 г. N 48-13-21/т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающими организациями потребителям, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя в Чувашской Республике на 2015-2017 годы" (далее - Постановление N 48-13-21/т) в редакции постановления Госслужбы от 11 декабря 2015 г. N 89-14-21/т в части размера тарифа, установленного строками 3 и 9 столбца 6 пункта 19 приложения N 1 к Постановлению N 48-13-21/т, а именно: с 1 июля по 31 декабря 2016 г. - одноставочный тариф в размере 1423,79 руб. за одну Гкал без учёта НДС, с 1 июля по 31 декабря 2016 г. - одноставочный тариф в размере 1680,07 руб. за одну Гкал с НДС; и установленного строками 5 и 11 столбцов 5 и 6 пункта 19 приложения N 1 к Постановлению N 48-13-21/т, а именно: с 1 января по 30 июня 2017 г. - одноставочный тариф в размере 1423,79 руб. за одну Гкал без учёта НДС, с 1 января по 30 июня 2017 г. - одноставочный тариф в размере 1680,07 руб. за одну Гкал с НДС, с 1 июля по 31 декабря 2017 г. - одноставочный тариф в размере 1474,34 руб. за одну Гкал без учёта НДС, с 1 июля по 31 декабря 2017 г. - одноставочный тариф в размере 1739,72 руб. за одну Гкал с НДС.

В обоснование своих требований Общество указало, что Постановление N 48-13-21/т в оспариваемой части устанавливает экономически необоснованные тарифы на тепловую энергию. В частности, неверно установлен объём полезного отпуска тепловой энергии, объём потерь тепловой энергии. Необоснованно, по мнению Общества, исключены расходы по сомнительным долгам и выпадающие доходы, связанные с результатами деятельности Общества до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования, не учтена экономия от снижения потребления энергетических ресурсов и расчётная предпринимательская прибыль.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 7 ноября 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах и дополнениях к ним Министерство финансов Чувашской Республики и Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам просят отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объёме ввиду неправильного применения судом норм материального права, а также недоказанности обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагают, что действия Госслужбы по исключению расходов Общества при установлении тарифов являются обоснованными и правомерными, поскольку они преследовали цель в том числе сохранения индекса роста размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги по Чувашской Республике на 2016 г. в пределах, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р.

В апелляционном представлении Прокуратура Чувашской Республики, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества; указывает на то, что удовлетворение требований административного истца приведет к превышению установленных индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги на 70,3%. Кроме того, полагает необоснованными выводы суда в части признания несоответствующим законодательству тарифа, установленного на 2017 г., поскольку срок рассмотрения вопроса о корректировке данного тарифа не истёк.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Обществом представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, которым утверждены в том числе Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила), а также приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (далее - Методические указания).

Одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод индексации установленных тарифов.

Государственное регулирование цен (тарифов) с применением такого метода осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном Основами ценообразования (часть 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении).

Как усматривается из материалов дела, ООО "Коммунальные технологии" является теплоснабжающей организацией, осуществляющей производство и передачу тепловой энергии потребителям.

Госслужба на основании заявления Общества от 30 апреля 2014 г. приказом от 19 мая 2014 г. открыла дело об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям г. Чебоксары, на 2015-2017 гг., применив метод индексации установленных тарифов.

В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования орган регулирования ежегодно в течение долгосрочного периода регулирования осуществляет корректировку долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом, в соответствии с Методическими указаниями с учётом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истёкший период регулирования от значений таких параметров, учтённых при расчёте долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования.

В апреле 2015 г. Общество обратилось в Госслужбу с заявлением о корректировке долгосрочных тарифов на 2016-2017 гг. на тепловую энергию, поставляемую потребителям г. Чебоксары.

На основании предложения Общества о корректировке тарифов приказом Госслужбы от 8 мая 2015 г. N 01-10-19 открыто дело на корректировку долгосрочных тарифов на тепловую энергию, органом регулирования проведена экспертиза предложения.

Решение о корректировке тарифов на тепловую энергию принято Госслужбой на заседании коллегии 1 декабря 2015 г. с участием представителей Общества.

Постановлением Госслужбы от 11 декабря 2015 г. N 89-14-21/т внесены изменения в Постановление N 48-13-21/т, в соответствии с которыми установлены в том числе оспариваемые Обществом тарифы.

Судебная коллегия по административным делам находит правильными выводы суда первой инстанции о нарушении Госслужбой требований законодательства при расчёте тарифа на 2016 г. в части утверждения объёма полезного отпуска тепловой энергии как основанные на положениях пункта 22 Основ ценообразования, пунктов 7-9, 18 Методических указаний, предписывающих регулирующему органу при наличии утверждённой и актуализированной схемы теплоснабжения определять объём полезного отпуска тепловой энергии исключительно по данной схеме, а при её отсутствии, при отсутствии программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования либо информации в указанных документах об объёмах полезного отпуска тепловой энергии - в соответствии с Методическими указаниями и с учётом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчётный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние три года.

Так, судом первой инстанции установлено, что постановлением администрации г. Чебоксары от 3 июня 2014 г. N 2001 утверждена схема теплоснабжения муниципального образования г. Чебоксары на период 2013-2028 гг. (далее - схема теплоснабжения), которая актуализирована на 2015 г. и содержит информацию об объёмах потребления тепловой энергии. Кроме того, Обществом представлены документы, подтверждающие объём фактического полезного отпуска тепловой энергии потребителям за последние три года (2012-2014).

Принимая во внимание изложенное, суд правильно пришёл к выводу, что при наличии упомянутых данных установление Госслужбой объёма полезного отпуска в ином размере, не соответствующем объёму, установленному в схеме теплоснабжения, а также без учёта фактического полезного отпуска тепловой энергии потребителям за последние три года не может быть признано обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что схема теплоснабжения с актуализацией на 2015 г. утверждена с нарушением установленного законодательством порядка, в связи с чем не подлежала применению, являются несостоятельными, поскольку на момент определения тарифным органом объёмов полезного отпуска тепловой энергии данная схема являлась действующей и оспорена не была.

Не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункт 52 Основ ценообразования о том, что, поскольку в 2015 г. была произведена корректировка долгосрочного тарифа, а не его установление, корректируется только необходимая валовая выручка, а объём полезного отпуска тепловой энергии остаётся неизменным, как основанные на неверном истолковании норм материального права.

Анализ положений пунктов 2, 22 и 75 Основ ценообразования, пункта 7 Методических указаний в их системном единстве свидетельствует о том, что объём полезного отпуска тепловой энергии не является показателем, который входит в состав необходимой валовой выручки, а также не является долгосрочным параметром, который не подлежит корректировке в течение долгосрочного периода регулирования.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правомерному заключению о наличии оснований для признания не действующим Постановления N 48-13-21/т по этому основанию.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о нарушении Госслужбой требований действующего законодательства в части определения фактического объёма потерь тепловой энергии, расходов по сомнительным долгам и экономии от снижения потребления энергетических ресурсов (топливо), а также расчётной предпринимательской прибыли, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении, абзацем первым пункта 90 Основ ценообразования при установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии расходы на приобретение тепловой энергии в целях компенсации потерь при передаче тепловой энергии учитываются только в объёме нормативных технологических потерь, то есть в размерах, не превышающих утверждённый в установленном порядке объём потерь.

Вместе с тем абзацем третьим пункта 90 Основ ценообразования, пунктом 118 Методических указаний предусмотрено, что в случае если по данным, представленным регулируемой организацией, более 75% фактического объёма отпуска тепловой энергии из эксплуатируемых ею тепловых сетей определялось по показаниям приборов учёта в предыдущий отчётный период (расчётный период регулирования), то в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) такой регулируемой организации на последующие годы (расчётные периоды регулирования) включаются расходы на оплату фактического объёма потерь, рассчитанного по данным предыдущего отчётного периода (расчётного периода регулирования) с применением к нему определяемых органом регулирования ежегодных темпов снижения объёма потерь тепловой энергии до уровня нормативных технологических потерь, соответствующих инвестиционной программе регулируемой организации.

Как усматривается из материалов дела, Госслужбой объём потерь тепловой энергии установлен в размере нормативных потерь для Общества на 2016 г., утверждённых приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики от 20 октября 2015 г. N 03/1-03/608.

Суд первой инстанции, установив, что Обществом в качестве обоснования включения в тарифы величины фактических потерь тепловой энергии в сети представлены данные отчёта по форме статистической отчётности N 46-ТЭ (полезный отпуск) "Сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии отдельным категориям" за 2012, 2013 и 2014 гг., пришёл к выводу, что указанные статистические сведения подтверждают, что более 75% фактического объёма отпуска тепловой энергии из эксплуатируемых Обществом тепловых сетей определялось по показаниям приборов учёта в предыдущий отчётный период, в связи с чем Госслужба в нарушение приведённых норм необоснованно не приняла фактический объём потерь и не применила к нему ежегодные темпы снижения объёма потерь тепловой энергии до уровня нормативных технологических потерь, соответствующих инвестиционной программе Общества.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено то, что представленные Обществом сведения статистических форм за 2014 г. не позволяли Госслужбе определить объём потерь в сетях Общества, так как данная отчётность сформирована на общее количество поставляемой тепловой энергии (полезный отпуск) и отражает основные показатели финансово-хозяйственной деятельности организации по г. Чебоксары в целом. Тогда как в 2014 г. Общество предоставляло услуги в сфере теплоснабжения всем потребителям г. Чебоксары, покупая при этом тепловую энергию у ПАО "Т Плюс", АО "ЧПО им. В.И. Чапаева", вырабатывая её на собственных источниках, и поставляло её до конечного потребителя по единому тарифу и, соответственно, расходы на покупку тепловой энергии закладывались в тарифах. С 2015 г. Общество предоставляло услуги от собственных источников и от котельной АО "ЧПО им. В.И. Чапаева", а с 2016 г. - только от собственных источников.

Кроме того, суд не принял во внимание, что согласно пунктам 12, 23, 24 Правил определения плановых и расчёта фактических значений показателей надёжности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2014 г. N 452, решение о корректировке плановых значений показателей энергетической эффективности объектов теплоснабжения, к которым в соответствии с пунктом 6 данных Правил относится и показатель величины технологических потерь при передаче тепловой энергии, орган регулирования осуществляет на основании анализа совокупности информации, использует среди прочего отчётные данные, представляемые теплоснабжающей организацией уполномоченному органу, в частности график реализации мероприятий инвестиционной программы, финансовые отчёты о выполнении мероприятий инвестиционной программы, отчёт о достижении плановых значений показателей надёжности и энергетической эффективности, а также фактические значения показателей деятельности теплоснабжающей организации за предыдущий период действия инвестиционной программы.

Таким образом, орган регулирования правомерно учёл не только отсутствие в заявленных Обществом статистических отчётах сведений о количестве полезного отпуска тепловой энергии, переданного от собственных источников, но и принял во внимание невыполнение мероприятий инвестиционной программы и планов ремонтных работ, которые могли бы позволить достичь плановых показателей по снижению потерь, недопустимость возложения данных расходов на потребителей, которые уже выплатили в составе тарифа средства на реализацию инвестиционной программы и ремонтных работ.

Ссылка суда на решение ФАС России от 1 августа 2016 г. N АГ/52587/16 о рассмотрении разногласий по тарифу на передачу тепловой энергии для потребителей г. Новочебоксарск несостоятельна, поскольку оно не относится к обстоятельствам рассматриваемого дела.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 47 Основ ценообразования к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2% НВВ, относимой на население и приравненных к нему категорий потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчётный период регулирования.

Как следует из абзаца первого пункта 12 Методических указаний, определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учёта, а также в соответствии с Методическими указаниями.

Пунктом 77 Положения по ведению бухгалтерского учёта и бухгалтерской отчётности в Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 34н, предусмотрено, что дебиторская задолженность, по которой срок исковой давности истёк, другие долги, нереальные для взыскания, списываются по каждому обязательству на основании данных проведённой инвентаризации, письменного обоснования и приказа (распоряжения) руководителя организации и относятся соответственно на счёт средств резерва сомнительных долгов либо на финансовые результаты у коммерческой организации, если в период, предшествующий отчётному, суммы этих долгов не резервировались в порядке, предусмотренном пунктом 70 названного положения, или на увеличение расходов у некоммерческой организации.

В нарушение изложенных нормативных положений, а также пункта 16 Правил Общество в подтверждение суммы расходов по сомнительным долгам в составе заявления о корректировке тарифов не представило документального подтверждения заявленной величины дебиторской задолженности, в том числе информации о проведении инвентаризации дебиторской задолженности.

Таким образом, Судебная коллегия не соглашается с выводами суда первой инстанции о необоснованности исключения Госслужбой указанных расходов из необходимой валовой выручки при корректировке тарифов на тепловую энергию на 2016 г. Также Судебная коллегия учитывает, что согласно частям 1 и 2 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утверждённых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Предельные индексы устанавливаются на основании индексов изменения вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за коммунальные услуги включает в том числе плату за тепловую энергию.

В силу подпункта 5 статьи 3 и статьи 7 Закона о теплоснабжении общими принципами организации отношений по регулированию цен (тарифов) в сфере теплоснабжения являются принцип соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителя, принцип обеспечения доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, а также принцип обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей тепловой энергии достигается путём соблюдения установленного высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации максимально возможного уровня изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, устанавливаемого на основании индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации, утверждённых Правительством Российской Федерации.

В данном случае распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р на 2016 г. для Чувашской Республики утверждён средний индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги: на первое полугодие - 0, на второе - 4,4. Предельно допустимое отклонение по отдельным муниципальным образованиям в размере 2,3% установлено распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2014 г. N 2222-р "Об утверждении индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации и предельно допустимых отклонений по отдельным муниципальным образованиям от величины указанных индексов".

Согласно пункту 71 Основ ценообразования при расчёте тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает среди прочего расчётную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

В соответствии с пунктом 74.1 Основ ценообразования расчётная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5% текущих расходов на каждый год долгосрочного периода регулирования, определённых в соответствии с пунктом 73 указанного документа (за исключением расходов на топливо, расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче; тепловой энергии (теплоносителя), расходов на выплату по договорам займа и кредитным договорам, включая возврат основного долга и процентов по ним), расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов.

В качестве обоснования корректировки величины расчётной предпринимательской прибыли в сторону уменьшения на 2016 г. орган регулирования указал, что расчёт предпринимательской прибыли произведён с учётом минимизации затрат в условиях ограниченного роста платы граждан за коммунальные услуги.

Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о необоснованном исключении из НВВ при расчёте тарифа на 2016-2017 гг. экономии от снижения потребления энергетических ресурсов (топливо).

Как усматривается из материалов дела и установлено в суде апелляционной инстанции, на 2016 г. экономия от снижения потребления энергетических ресурсов (топливо) Обществом не заявлялась, предложение о корректировке долгосрочных тарифов в части экономии от снижения потребления энергетических ресурсов (топливо) представлено на 2017 г., срок рассмотрения которого на момент вынесения решения судом первой инстанции не истёк, в связи с чем выводы суда первой инстанции в части признания не соответствующим законодательству тарифа, установленного на 2017 г. являются необоснованными.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 7 ноября 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства финансов Чувашской Республики и Государственной службы Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам и апелляционное представление Прокуратуры Чувашской Республики без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.