Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2017 г. N 31-АПГ17-3 О признании недействующим абзаца седьмого пункта 3.5.144 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 июня 2012 г. N 625 "О местных нормативах градостроительного проектирования "Градостроительство. Планировка и застройка Чебоксарского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2017 г. N 31-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-строительная компания "Содружество-1" об оспаривании решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 июня 2012 г. N 625 "О местных нормативах градостроительного проектирования "Градостроительство. Планировка и застройка Чебоксарского городского округа" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью производственно-строительная компания "Содружество-1" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 1 декабря 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью производственно-строительная компания "Содружество-1" по доверенности Ильиной Т.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 июня 2012 г. N 625 "О местных нормативах градостроительного проектирования "Градостроительство. Планировка и застройка Чебоксарского городского округа" (в редакции решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 18 июня 2015 г. N 2003) утверждены местные нормативы градостроительного проектирования (далее - Местные нормативы).

Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 18 июня 2015 г. N 2003 внесены изменения в Местные нормативы.

Пунктом 3.5.144 подраздела 3.5 "Зоны транспортной инфраструктуры" раздела III "Производственная территория" Местных нормативов определены расчётное число мест временного хранения, автомобилей на одну квартиру, исходя из обеспеченности общей площадью на человека в жилищном фонде на территории жилого района.

Шестым абзацем указанного пункта предусмотрено, что не менее 40% расчётного числа мест временного хранения (гостевых стоянок) личного автотранспорта в жилых районах следует размещать при жилых домах, остальную часть мест временного хранения следует предусматривать в радиусе пешеходной доступности не более 250 м.

Абзац семь пункта 3.5.144 устанавливает, что требуемое для объектов расчётное число мест временного хранения (гостевых стоянок) следует размещать в пределах земельного участка, отведённого под застройку этого объекта. Не допускается использовать для этих целей улично-дорожную сеть (включая проезжую часть, тротуары, полосы озеленения).

Общество с ограниченной ответственностью производственно-строительная компания "Содружество-1" (далее - ООО ПСК "Содружество-1", Общество) обратилось в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующим седьмого абзаца пункта 3.5.144 Местных нормативов.

В обоснование своих требований административный истец указал, что размещение стоянок автомобилей только в пределах земельного участка, отведённого под застройку этого объекта, противоречит пункту 11.19 "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.0189*", утверждённый приказом Минрегиона Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. N 820. Кроме того, указал на наличие противоречия между положениями шестого и седьмого абзаца данного пункта, что вызывает неоднозначное их толкование и неясность применения при прохождении процедуры получения разрешения на строительство.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 1 декабря 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней ООО ПСК "Содружество-1" просит отменить решение суда и принять новое решение, а также приобщить в качестве доказательства своих доводов к материалам дела письмо Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики. По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не учтено, что имеется нарушение срока размещения оспариваемого нормативного правового акта, сделаны выводы не соответствующие федеральному и региональному законодательству, не дана правовая оценка создания преференций и дискриминаций в практике администрации г. Чебоксары.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Чувашской Республики представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, на заседание не явились, жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения в сфере градостроительной деятельности регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" пунктом 2 части 3 статьи 8 ГрК РФ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа.

Тем самым федеральный законодатель предоставил органу местного самоуправления полномочие (право) самостоятельно утверждать местные нормативы градостроительного проектирования, определять вид нормативного правового акта и орган государственной власти, уполномоченный на его принятие.

С учётом приведённых норм, а также положений части 1 статьи 29.4 ГрК РФ, статьи 31 Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики (принят решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 30 ноября 2005 г. N 40) Судебная коллегия соглашается с выводом суда о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Также является правильным вывод суда об отсутствии основания для признания оспариваемого акта не действующим в связи с несвоевременным его размещением в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, поскольку указанное обстоятельство не свидетельствует о том, что Местные нормативы не доведены до всеобщего сведения.

Статьёй 1 ГрК РФ дано понятие нормативов градостроительного проектирования как совокупности установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 настоящего Кодекса, населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и расчётных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 26 части 1).

Согласно части 4 статьи 29.2 ГрК РФ нормативы градостроительного проектирования городского округа устанавливают совокупность расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчётных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа, которые не должны превышать предельные значения расчётных показателей, установленных в региональных нормативах градостроительного проектирования.

В данном деле значения расчётных показателей не оспариваются.

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утверждён распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 и включает "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", в том числе раздел 11 "Транспорт и улично-дорожная сеть" (пункты 11.1-11.24, 11.25 (таблица 10, за исключением примечания 4), 11.26, 11.27), 12 (за исключением пункта 12.33), 13, 14 (далее - Свод правил).

Пункт 11.19 Свода правил предписывает на селитебных территориях и на прилегающих к ним производственных территориях предусматривать открытые стоянки для временного хранения легковых автомобилей из расчёта не менее чем для 70% расчётного парка индивидуальных легковых автомобилей, в том числе жилые районы - 25%, промышленные и коммунально-складские зоны (районы) - 25%, общегородские и специализированные центры - 5%, зоны массового кратковременного отдыха - 15%.

В примечании 3 к данному пункту указано, что допускается предусматривать открытые стоянки для временного и постоянного хранения автомобилей в пределах улиц и дорог, граничащих с жилыми районами и микрорайонами.

Из совокупного последовательного толкования указанных норм, а также пунктов 1.1, 5.4, 11.1, 11.4 Свода правил, определения селитебной территории как земли, предназначенной для строительства жилых и общественных зданий, дорог, улиц, площадей в пределах городов и посёлков городского типа, следует, что данное примечание относится к планировке и строительству дорог и улиц для жилых районов и микрорайонов. Поскольку в отношении стоянок для временного хранения легковых автомобилей Свод правил содержит требования к расстоянию пешеходных переходов от таких стоянок до входа в жилые дома (пункт 11.21), а оспариваемая норма не регулирует указанный вопрос, правильным является вывод суда об отсутствии противоречий абзаца семь пункта 3.5.144 Местных нормативов пункту 11.19 Свода правил.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал вывод, что положения абзаца семь пункта 3.5.144 Местных нормативов сами по себе ясны и не вызывают их неоднозначное толкование.

Судебная коллегия полагает данный вывод суда ошибочным.

Общеправовой критерий определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 части 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределённость содержания правовой нормы не может обеспечить её единообразное понимание, создаёт возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределённость.

Пункт 3.5.144 Местных нормативов в абзацах с первого по пятый определяет расчётное число мест временного хранения автомобилей на одну квартиру. Абзац шестой данного пункта устанавливает, что не менее 40% расчётного числа мест временного хранения (гостевых стоянок) личного транспорта в жилых районах следует размещать при жилых домах, остальную часть мест временного хранения следует предусматривать в радиусе пешеходной доступности не более 250 м. Абзац седьмой пункта 3.5.144 Местных нормативов предусматривает, что требуемое для объектов расчётное число мест временного хранения (гостевых стоянок) следует размещать в пределах земельного участка, отведённого под застройку этого объекта. Из текста абзаца первого пункта 3.5.144 следует, что расчётное число мест временного хранения определяется на одну квартиру, то есть для жилого дома. При этом создаётся неопределённость в понимании, что составит "требуемое для объектов расчётное число мест временного хранения (гостевых стоянок)": 40%, как указано в абзаце шестом ("при жилых домах"), либо иной показатель, и для какого показателя не допускается использовать улично-дорожную сеть (включая проезжую часть, тротуары, полосы озеленения), что создаёт предпосылки к необоснованному усмотрению при применении оспариваемой нормы.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является самостоятельным основанием для её признания противоречащей федеральному законодательству и не действующей, решение суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 1 декабря 2016 г. отменить.

Признать не действующим абзац седьмой пункта 3.5.144 решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14 июня 2012 г. N 625 "О местных нормативах градостроительного проектирования "Градостроительство. Планировка и застройка Чебоксарского городского округа" (в редакции решения Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 18 июня 2015 г. N 2003) со дня вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.