Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2017 г. N 44-АПГ16-52 Решение суда о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Пермского края от 9 июня 2016 года N 347-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае на 2016-2018 годы" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2017 г. N 44-АПГ16-52

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 22 сентября 2016 года, которым удовлетворены административные иски ООО "Дилижанс", ООО "Пермские автобусные линии", ООО "Компас", индивидуального предпринимателя Поздеева В.В., индивидуального предпринимателя Гонцова В.М. о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Пермского края от 9 июня 2016 года N 347-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае на 2016-2018 годы".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя ООО "Пермские автобусные линии", ООО "Дилижанс" и индивидуального предпринимателя Поздеева В.В. - Якимовой О.А., представителей ООО "Компас" Вохмяниной Е.А. и Белоглазова С.Г., представителя ООО "Пермские автобусные линии" Трофимова В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пермского края от 9 июня 2016 года N 347-п утвержден документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае на 2016-2018 годы (далее - Документ планирования).

Приложением N 2 к Документу планирования является Перечень межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок с 1 августа 2016 года (далее - Перечень).

Названное постановление опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 23, 13 июня 2016 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14 июня 2016 года.

ООО "Дилижанс" и ООО "Пермские автобусные линии" осуществляющие перевозки пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок обратились в суд с исками о признании недействующими с даты принятия пункта 3.2 Документа планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок", наименования Приложения 2 к Документу планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок", в отношении следующих подпунктов Перечня межмуниципальных маршрутов по нерегулируемым тарифам: п/п 130 маршрут 609 "г. Пермь - п. Пожва", п/п 136 маршрут 616 "г. Пермь - г. Лысьва", п/п 154 маршрут 649 "г. Пермь - Теплая Гора (п. Промысла)", п/п 165 маршрут 670 "г.Кудымкар - г. Пермь", п/п 168 маршрут 677 "г. Пермь - г. Лысьва (ч/з Кунгур, Березовку), п/п 178 маршрут 689 "г. Пермь - г. Чайковский (ч/з Юго-Камский), п/п 179 маршрут 692 "г. Пермь - г. Очер", п/п 184 маршрут 699 "Уинское - г. Пермь", п/п 190 маршрут 709 "г. Пермь - г. Чернушка ч/з п.Кукуштан, с. Барда", п/п 199 маршрут 736 "г. Пермь - Коса", п/п 227 маршрут 793 "г. Пермь - Куеда ч/з Ю.-Камск", п/п 230 маршрут 796 "г. Пермь - г.Лысьва ч/з Чусовой", п/п 232 маршрут 801 "г. Пермь - п. Куеда ч/з п. Кукуштан, с.Барда, г. Чернушку", п/п 233 маршрут 802 "г. Пермь - г.Соликамск", п/п 234 маршрут 803 "г. Пермь - г. Чайковский ч/з п. Кукуштан, г. Осу, с. Елово".

ООО "Компас" осуществляющее перевозку пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 3.2 Документа планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок", наименования Приложения 2 к Документу планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок", в отношении следующих подпунктов Перечня межмуниципальных маршрутов по нерегулируемым тарифам: п/п 18 маршрут 121 "г. Пермь - с.ст. Лобаново", п/п 73 маршрут 339 "г. Пермь - курорт Усть-Качка" и п/п 209 маршрут 761 "г. Пермь - Кыласово-Ергач".

В обоснование заявленных требований названные Общества ссылались на то, что в утвержденный постановлением Правительства Пермского края Перечень включены обслуживаемые ими маршруты регулярных перевозок. Считают внесение маршрутов в Перечень не основано на законе, поскольку фактического изменения вида регулярных перевозок не произошло ввиду того, что данные маршруты и ранее имели вид регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам; при этом само по себе изменение вида регулярных перевозок в силу положений пункта 3 части 2 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" влечет проведение открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, а также создает угрозу привлечения организаций к административной ответственности по части 4 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность в виде штрафа в размере 300 000 рублей за осуществление перевозок пассажиров автобуса при отсутствии карты маршрута регулярных перевозок. Вместе с тем, административные истцы имеют законные основания для продолжения своей деятельности по обслуживанию маршрутов без проведения по ним открытого конкурса и в соответствии с частью 3 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ им должны были быть выданы временные карты маршрутов с одновременной выдачей свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по обслуживаемым маршрутам.

Индивидуальный предприниматель Поздеев В.В. осуществляющий перевозку пассажиров и багажа по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок по маршруту 115 "г. Пермь - п. Сокол" обратился в суд с административным иском о признании недействующим наименования Приложения 2 к Документу планирования в части слов "с 1 августа 2016 года".

Вступившее в силу 26 июня 2016 года постановление Правительства Пермского края предусматривает изменение вида регулярных перевозок с 1 августа 2016 года, то есть через 35 дней после принятия решения, что противоречит требованиям части 2 статьи 18 Федерального закона N 220-ФЗ, предусматривающей обязанность уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уведомить перевозчиков, обслуживающих маршруты регулярных перевозок, о принятом решении об изменении вида регулярных перевозок по действующим маршрутам, не позднее 180 дней до дня вступления указанного решения в силу.

Индивидуальный предприниматель Гонцов В.В. осуществляющий перевозку пассажиров и багажа по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок обратился в суд с иском о признании недействующим Приложения 2 к Документу планирования в отношении п/п 41 маршрут 175 "г. Пермь - Полазна", п/п 115 маршрут 530 "г. Пермь - Добрянка" и наименования Приложения 2 к Документу планирования в части слов "с 1 августа 2016 года". В обоснование административного иска также указал на противоречие постановления, принятого Правительством Пермского края, требованиям части 2 статьи 18 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Определением Пермского краевого суда от 14 сентября 2016 года административные дела по указанным административным искам объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Решением Пермского краевого суда от 22 сентября 2016 года (с учетом определения Пермского краевого суда от 12 октября 2016 года) административные иски удовлетворены, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.2. Документа планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок", а также наименование Приложения 2 к Документу планирования в части слов "для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок" в отношении следующих подпунктов Перечня: п/п 18 маршрут 121 "г. Пермь - с.ст.Лобаново" по нерегулируемым тарифам", п/п 73 маршрут 339 "г. Пермь - курорт Усть-Качка" по нерегулируемым тарифам", п/п 130 маршрут 609 "г. Пермь - п. Пожва" по нерегулируемым тарифам", п/п 136 маршрут 616 "г. Пермь - г. Лысьва" по нерегулируемым тарифам", п/п 154 маршрут 649 "г. Пермь - Теплая Гора (п. Промысла)" по нерегулируемым тарифам", п/п 165 маршрут 670 "г. Кудымкар - г. Пермь" по нерегулируемым тарифам", п/п 168 маршрут 677 "г. Пермь - г. Лысьва (ч/з Кунгур, Березовку) по нерегулируемым тарифам", п/п 178 маршрут 689 "г. Пермь - г. Чайковский (ч/з Юго-Камский) по нерегулируемым тарифам", п/п 179 маршрут 692 "г. Пермь - г. Очер" по нерегулируемым тарифам", п/п 184 маршрут 699 "Уинское - г. Пермь" по нерегулируемым тарифам", п/п 190 маршрут 709 "г. Пермь - г. Чернушка ч/з п.Кукуштан, с.Барда по нерегулируемым тарифам", п/п 199 маршрут 736 "г. Пермь - Коса" по нерегулируемым тарифам", п/п 209 маршрут 761 "г. Пермь - Кыласово - Ергач" по нерегулируемым тарифам", п/п 227 маршрут 793 "г. Пермь - Куеда ч/з Ю.-Камск" по нерегулируемым тарифам", п/п 230 маршрут 796 "г. Пермь - г. Лысьва ч/з Чусовой" по нерегулируемым тарифам", п/п 232 маршрут 801 "г. Пермь - п. Куеда ч/з п. Кукуштан, с. Барда, г. Чернушку" по нерегулируемым тарифам", п/п 233 маршрут 802 "г. Пермь - г. Соликамск" по нерегулируемым тарифам", п/п 234 маршрут 803 "г. Пермь - г. Чайковский ч/з п. Кукуштан, г. Осу, с. Елово" по нерегулируемым тарифам"; признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, наименование приложения 2 к Документу планирования в части слов "с 1 августа 2016 года" в отношении следующих подпунктов Перечня: п/п 12 маршрут 115 "г. Пермь - п.Сокол" по нерегулируемым тарифам", п/п 41 маршрут 175 "г. Пермь - Полазна" по нерегулируемым тарифам", п/п 115 маршрут 530 "г. Пермь - г. Добрянка" по нерегулируемым тарифам".

В апелляционной жалобе Правительство Пермского края просит об отмене решения суда, как постановленного при не правильном применении норм материального права, и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении административных исков.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Удовлетворяя требования административных истцов, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в ходе рассмотрения дела факт осуществления административными истцами регулярных перевозок по регулируемым тарифам не нашел своего подтверждения, в связи с чем суд пришел к правильному выводу о несоответствии принятого Правительством Пермского края постановления от 9 июня 2016 года N 347-п, положениям Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Оснований не согласиться с данным выводом суда Судебная коллегия не усматривает.

Вопросы транспортного обслуживания населения на территории Пермского края с 1 января 2007 года регулировал Закон Пермского края от 12 октября 2006 года N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".

Согласно частям 1-3 статьи 5 названного Закона регулярные перевозки пассажиров региональный законодатель подразделял на коммерческие и субсидируемые.

Под коммерческими регулярными перевозками понимались перевозки, организуемые с применением тарифов и (или) преимуществ по провозной плате, установленных перевозчиком, в соответствии с федеральными и краевыми нормативными правовыми актами без предоставления субсидий. При этом данная норма предусматривала, что тариф, устанавливаемый перевозчиком, не мог превышать предельный максимальный уровень тарифов, установленных исполнительным органом государственной власти в сфере государственного регулирования тарифов и органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Под субсидируемыми перевозками понимались перевозки, организуемые на условиях предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат и (или) недополученных доходов, связанных с перевозкой пассажиров, в соответствии с нормативными правовыми актами Пермского края.

С 14 июля 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ).

Пунктом 16 части 1 статьи 3 приведенного Федерального закона установлено два вида регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

По смыслу пунктов 17 и 18 части 1 статьи 3 этого же Федерального закона регулярными перевозками по регулируемым тарифам понимаются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; регулярными перевозками по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

Частями 1, 2 и 8 статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений данного Федерального закона. Государственный или муниципальный заказчик выдает на срок действия государственного или муниципального контракта карты маршрута регулярных перевозок в соответствии с максимальным количеством транспортных средств, необходимых для исполнения соответствующего контракта.

В соответствии с частью 2 статьи 15 данного Федерального закона регулируемые тарифы на перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах субъекта Российской Федерации устанавливаются органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ наряду с указанными в части 1 статьи 14 данного Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок. Карта муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок, смежного межрегионального маршрута регулярных перевозок выдается на каждое транспортное средство, используемое для регулярных перевозок по соответствующему маршруту. Количество таких карт должно соответствовать максимальному количеству транспортных средств, указанному в соответствующем реестре маршрутов регулярных перевозок в отношении этого маршрута.

Статьей 18 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ установлено, что изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

Сведения об изменении вида регулярных перевозок вносятся в реестры маршрутов регулярных перевозок в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом.

В силу части 10 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ в течение ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления приводят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с положениями настоящего Федерального закона. До приведения в соответствие с положениями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Законом Пермского края от 6 мая 2016 года N 633-ПК в Закон Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" внесены изменения, путем дополнения его статьёй 5.1, устанавливающей, что регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок подразделяются на регулярные перевозки по регулируемым тарифам и на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Постановлением Правительства Пермского края от 9 июня 2016 года N 347-п утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае на 2016-2018 гг.

Приложением N 2 к Документу планирования установлен Перечень межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, для которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок с 1 августа 2016 года.

Согласно указанному Перечню поименованным в нем маршрутам изменен вид на маршруты "по нерегулируемым тарифам".

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на момент принятия Правительством Пермского края оспариваемого постановления существующие межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, отвечающие признакам коммерческих и субсидируемых перевозок, обслуживаемые административными истцами, не были приведены уполномоченным органом субъекта в соответствие с видами регулярных перевозок, установленными Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, а также не организовано осуществление этих перевозок в порядке, регламентированном статьей 14 данного Федерального закона.

Так, в частности, органом государственной власти Пермского края не установлены тарифы на перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, с перевозчиками не заключены соответствующие контракты на регулярные перевозки по регулируемым маршрутам, не выданы карты маршрутов регулярных перевозок, необходимые для исполнения данных контрактов, перевозчиками не осуществлялись перевозки пассажиров с предоставлением льгот на проезд, утвержденных в субъекте.

При указанных обстоятельствах само по себе отнесение исполнительным органом государственной власти Пермского края спорных маршрутов к регулярным маршрутам по регулируемым тарифам с включением их в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок не может рассматриваться в качестве надлежащего способа установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Таким образом, оспариваемые положения постановления Правительства Пермского края, предусматривающие изменение вида регулярных перевозок, учитывая, что на момент такого изменения он не был установлен в предусмотренном законом порядке, не могут быть признаны соответствующими положениям Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Судом первой инстанции признаны обоснованными доводы индивидуальных предпринимателей Поздеева В.В. и Гонцова В.М. относительно несоблюдения региональным законодателем требования части 2 статьи 18 названного Федерального закона, касающегося срока уведомления лиц, осуществляющих регулярные перевозки по маршрутам, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок.

Приведенная норма Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусматривает обязанность органа, установившего маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, уведомить об этом решении лиц, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

В противоречие с указанным требованием Федерального закона постановлением Правительства Пермского края, вступившим в силу с 24 июня 2016 года, предусмотрено изменение вида регулярных перевозок с 1 августа 2016 года, то есть по истечении менее 40 дней с момента вступления в силу данного постановления.

Доводы административного ответчика о том, что установленный Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ срок соблюден посредством размещения проекта постановления Правительства Пермского края на официальном сайте в сети Интернет за сто восемьдесят дней до вступления его в силу, нельзя признать состоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании закона, требующего соблюдения такого срока в отношении принятого решения об изменении вида регулярных перевозок, а не его проекта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Пермского краевого суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку указанные доводы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, которой судом дана правильная правовая оценка.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 22 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.