Представление Счетной палаты РФ от 11 мая 2016 г. N ПР 04-62/04-02 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2013 - 2015 годах и истекшем периоде 2016 года федеральным органам исполнительной власти на реализацию мер государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" в Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству

Представление Счетной палаты РФ от 11 мая 2016 г. N ПР 04-62/04-02

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год проведено контрольное мероприятие "Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2013 - 2015 годах и истекшем периоде 2016 года федеральным органам исполнительной власти на реализацию мер государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" (при необходимости с выездом по месту расположения загранучреждений в соответствии с отдельными распоряжениями Председателя Счетной палаты Российской Федерации) в Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (далее - Россотрудничество, Агентство), по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки:

1. Результаты анализа нормативной правовой базы свидетельствуют о необходимости выработки новых системных подходов к порядку реализации мер государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в целях обеспечения эффективности указанной деятельности и контроля за ходом ее реализации. Значительная часть нормативных документов нуждается в актуализации и корректировке.

2. Статус 15 региональных представительств Федерального агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, нормативно не определен.

3. Россотрудничеством не соблюдаются плановые сроки открытия новых представительств - российских центров науки и культуры за рубежом, установленные Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2013 г. N 476. Из 11 представительств и отделений, запланированных к открытию в 2013 - 2015 годах, открыты только 3.

4. Россотрудничеством при первоначальном планировании мероприятий по поддержке соотечественников на 2015 год заявленная потребность в увеличении в 2 - 3 раза объемов бюджетных ассигнований на эти цели не обоснована.

5. В нарушение пункта 16.7 и абзаца 2 пункта 38 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. N 690, Агентством при заявленной потребности в дополнительных объемах бюджетных ассигнований на реализацию основного мероприятия 3.4 "Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом" Госпрограммы "Внешнеполитическая деятельность" не представлена оценка степени их влияния на показатели (индикаторы), характеризующие выполнение этого мероприятия.

6. В нарушение части 2 статьи 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также абзаца 1 пункта 20 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)*(1), в 2015 и 2016 годах показатели бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств до представительств Россотрудничества за рубежом доводились Агентством после начала финансового года, то есть в текущем финансовом году. За данное правонарушение предусмотрена административная ответственность по ст. 15.15.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств).

7. При низком уровне качества планирования мероприятий по поддержке соотечественников и в отсутствие должного контроля за расходами федерального бюджета на указанные цели, на счетах загранучреждений Россотрудничества наблюдается рост остатков целевых средств.

Так, на счетах загранучреждений Россотрудничества на 1 января 2015 года остатки неиспользованных средств составили 102,2 тыс. долл. США (эквивалент 5 750,1 тыс. рублей), на 1 января 2016 года 217,2 тыс. дол. США (эквивалент 13 804,1 тыс. рублей).

8. В нарушение пункта 10 Правил использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 г. N 330, Россотрудничеством остатки неиспользованных средств, выделенных на поддержку соотечественников, в доход федерального бюджета в проверяемом периоде не зачислялись.

9. Установлены нарушения Россотрудничеством и его загранучреждениями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ);

9.1. В нарушение части 9 статьи 94 Федерального закона N 44-ФЗ Россотрудничеством не размещен в Единой информационной системе http://zakupki.gov.ru итоговый отчет об исполнении государственного контракта, заключенного с Федеральным государственным автономным образовательным учреждением высшего образования "Российский университет дружбы народов" от 12 августа 2015 г. N 030/ГК на оказание услуг по организации и проведению комплекса методических мероприятий для руководителей и преподавателей русских школ за рубежом (Латвия) на сумму 347,1 тыс. рублей (закупка N 0173100006015000030);

9.2. В нарушение ч. 9 ст. 94 Федерального закона N 44-ФЗ и пункта 3 Положения о подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1093, отчеты об исполнении 15 государственных контрактов Россотрудничеством размещены с нарушением установленного срока;

9.3. В нарушение ч. 1 ст. 527 Гражданского кодекса Российской Федерации в соответствии с которой государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 44-ФЗ, пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса представительствами Россотрудничества за рубежом договоры на реализацию мероприятий по поддержке российских соотечественников заключались и оплачивались без соблюдения порядка, установленного законодательством о контрактной системе. Основным критерием выбора поставщиков услуг являлось наличие опыта долговременной работы с загранучреждением, что не исключает коррупционных рисков в рассматриваемой сфере.

10. При определении объема поставки потребность получателей Россотрудничеством в ряде случаев не анализировалась, что не исключает риски неэффективного использования средств федерального бюджета.

Так, в ряде случаев поставленная в представительства Россотрудничества за рубежом полиграфическая продукция для организаций соотечественников оказалась невостребованной. Расходы федерального бюджета на закупку и поставку книг в представительства Россотрудничества в Узбекистане, Финляндской и Киргизской республиках на общую сумму 5 624,1 тыс. рублей произведены без достижения запланированного результата. Книжная продукция общественным организациям соотечественников не передана.

11. Порядок использования целевых средств, выделяемых Россотрудничеству из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, не содержит требований о проведении запроса котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства, предусмотренного статьей 75 Федерального закона N 44-ФЗ.

12. В 2013 - 2015 годах в нарушение пункта 8 Правил использования средств федерального бюджета*(2) отчет об использовании средств на поддержку соотечественников Россотрудничеством в Минфин России не представлялся.

13. В нарушение пункта 7 Порядка использования целевых средств, утвержденного приказом Россотрудничества от 25 декабря 2013 г. N 0275-пр, статотчеты загранпредставительствами не составлялись и в Россотрудничество не представлялись. Сводный отчет Россотрудничеством не формировался и в орган государственной статистики не направлялся. Кроме того, в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р, не внесены изменения, в части определения Россотрудничества субъектом официального статистического учета, ответственным за формирование официальной статистической информации.

14. Порядок использования целевых средств, выделяемых Россотрудничеству из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом*(3), регулирующий порядок планирования, распределения и использования средств федерального бюджета, а также предоставление отчетности, не соответствует нормам действующего законодательства и нуждается в корректировке в части:

приведения наименований подразделений центрального аппарата Россотрудничества в соответствие с действующей структурой, утвержденной приказом Россотрудничества от 14 октября 2015 г. N 405лц;

уточнения срока предоставления представительствами Россотрудничества за рубежом бюджетных заявок в целях обеспечения своевременного формирования объема потребности Агентства в бюджетных ассигнованиях на планируемый период;

актуализации перечня подразделений центрального аппарата Россотрудничества, участвующих в реализации Программы работы с соотечественниками;

приведения пункта 2 в соответствии с приказом Минфина России от 17 марта 2015 г. N 38н "О Порядке формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований" в части соблюдения порядка предоставления обоснований бюджетных ассигнований.

15. Россотрудничеством в нарушение пунктов 4.10 государственных контрактов от 4 августа 2015 г. N 025/ГК и от 4 августа 2015 г. N 019/ГК, заключенных Россотрудничеством с ООО "ИнтерПросвет" по поставке книжной продукции в 8 стран, оплачена поставка в сумме 2 985,0 тыс. рублей до подписания акта приемки-сдачи книжной продукции. Задержка поставки составила от 60 до 119 дней. Кроме того, поставленная по государственным контрактам книжная продукция не соответствовала спецификации.

В нарушение пунктов 7.6 указанных государственных контрактов претензионная работа не проводилась, штрафные санкции в общей сумме 858,4 тыс. рублей к поставщику не предъявлялись, что не исключает наличия коррупционных рисков в данной сфере.

16. Россотрудничеством сформированы и представлены в Минобрнауки России на рассмотрение списки и досье 11 673 иностранных кандидатов (97,8% установленной квоты в количестве 11 939 человек) из 153 стран на образование в российских учебных заведениях на 2014/2015 учебный год. Фактически принято на обучение 10 657 иностранных граждан, что составило 89,3% квоты. В 2015/2016 учебном году фактически принято на обучение 9 811 иностранных граждан, или 95,3% уточненной квоты в количестве 10 300 человек (из 179 стран) при потребности зарубежных стран в подготовке кадров в российских образовательных учреждениях в количестве 15 881 человек (из 129 стран).

При этом Правительством Российской Федерации количество таких квот увеличено с 10*(4) до 15*(5) тыс. человек в связи с ростом потребности зарубежных стран в подготовке кадров в Российской Федерации и решением задач по развитию российских вузов и расширению экспорта российских образовательных услуг.

Такое положение дел явилось следствием системных недостатков в деятельности Россотрудничества, установленных проверкой, в том числе:

16.1. Россотрудничеством правовые акты в целях регламентации подбора представительствами Россотрудничества за рубежом кандидатов на обучение в Российской Федерации не издавались. Рекомендации по организационному и методическому обеспечению указанной работы в представительства Россотрудничества не направлялись. Указанное создает широкие возможности для действий представителей Россотрудничества за рубежом по отбору кандидатов для направления на обучение в ВУЗы Российской Федерации, и, как следствие, риски возможных коррупционных проявлений;

16.2. Установлены нарушения сроков реализации предусмотренных Планом совместных с Минобрнауки России мероприятий на 2014 - 2016 годы по отбору иностранных граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, для обучения в российских образовательных организациях в рамках квоты, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2013 г. N 891.

План приема иностранных граждан и соотечественников, проживающих за рубежом (далее - план приема), на 2014/2015 учебный утвержден с запозданием на 2 месяца (в феврале 2014 года, без даты), план приема на 2015/2016 учебный год - на 1,5 месяца (15 января 2015 года).

Несоблюдение сроков реализации Плана совместных мероприятий Минобрнауки России и Россотрудничества привело к несвоевременному информированию российских загранучреждений о размере таких квот, сроках отбора кандидатов и необходимых документах для иностранных граждан, и в дальнейшем послужило одной из причин неосвоения установленных квот;

16.3. Списки кандидатов, отобранных на обучение в Российской Федерации для участия во втором этапе отбора, российскими загранучреждениями направлялись в центральный аппарат Россотрудничества без указания результатов отборочных мероприятий в стране пребывания, что не соответствует пункту 12 Плана совместных мероприятий Минобрнауки России и Россотрудничества;

16.4. Формирование планов приема на обучение иностранных граждан в российские образовательные организации на 2014/2015 и 2015/2016 учебные годы Россотрудничеством осуществлялось без учета реальной потребности в них иностранных государств, а также международных обязательств Российской Федерации в сфере образования. Основные принципы (критерии) распределения кандидатов при формировании квоты в разрезе стран не определены;

16.5. В отсутствие нормативно определенных оснований и утвержденного механизма общественные организации самостоятельно, а не через представительства Россотрудничества за рубежом осуществляли отбор иностранных граждан и соотечественников на обучение в российских образовательных организациях за счет бюджетных ассигнований в пределах квоты, установленной Правительством Российской Федерации. В 2014 году общественными организациями освоено 170 мест, обеспеченных государственной стипендией. В 2015 году выделена квота государственных стипендий в количестве 257 человек;

16.6. В нарушение пункта 5 Порядка отбора иностранных граждан и лиц без гражданства на обучение в пределах установленной Правительством Российской Федерации квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации*(6) Россотрудничеством направлялись в Минобрнауки России досье кандидатов на обучение в количестве, превышающем установленную квоту по ряду зарубежных стран;

16.7. Установлена необходимость создания единой межведомственной информационной системы, позволяющей автоматизировать процессы информирования, отбора иностранных граждан и соотечественников, осуществляемого в два этапа, а также проводить мониторинг результатов их обучения, движения обучающегося контингента иностранных граждан и соотечественников;

16.8. В Информационно-аналитической системе russia-edu.а, созданной Минобрнауки России, не отражается информация о результатах отбора кандидатов на обучение в российские образовательные учреждения, проводимом Россотрудничеством и его представителями за рубежом на первом его этапе;

16.9. В Россотрудничестве не анализируется информация об общем количестве выделенных государственных стипендий на обучение иностранных граждан и соотечественников в российских вузах согласно Плану приема, о количестве направленных документов (досье) кандидатов в Минобрнауки России, а также о количестве кандидатов, рекомендованных к приему на обучение. В отсутствие такого анализа распределение государственных стипендий происходит без расчета потребности и учета результатов реализации квот за предыдущий год.

17. Отсутствует правовое обоснование возмездного оказания услуг представительствами Россотрудничества при организации курсов русского языка, а также центрами по изучению русского языка, организованными на базе представительств Россотрудничества. Установлена необходимость разработки единой методики ценообразования на оказание услуг, предоставляемых представительствами Россотрудничества за рубежом, в которых созданы курсы русского языка. Документ, удостоверяющий получение слушателем курсов каких либо знаний русского языка и навыков его использования, не выдается,

18. Исполнение поручения Президента Российской Федерации от 21 января 2011 г. N Пр-141 МИДом России и Россотрудничеством по разработке и утверждению Президентом Российской Федерации Концепции государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом и Концепции "Русская школа за рубежом" осуществлялось почти 5 лет.

"Дорожная карта", предусмотренная пунктом 35 Концепции государственной поддержки и продвижение русского языка за рубежом не разработана.

19. В соответствии с Концепцией продвижения российского образования на базе представительств Россотрудничества за рубежом, утвержденной МИДом России от 27 марта 2014 года, на Россотрудничество возложена функция по координации её реализации. Однако на момент проведения проверки Программа мероприятий по реализации Концепции образования не принята, целевые показатели не определены, как это предусмотрено ее разделом 5.

20. При наличии значительной потребности соотечественников в учебной и учебно-методической литературе (в основном страны СНГ: Украина, Белоруссия, Казахстан), при ежегодном распределении МИДом России средств на мероприятия по поддержке соотечественников установлено ограничение на подписку на такие журналы как "Русский язык", "Русский язык в школе" и т.п. по причине того, что подписка на указанные издания должна осуществляться Россотрудничеством за счет средств ФЦП "Русский язык" на 2011 - 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. N 492.

Вместе с тем следует отметить, что Россотрудничество в рамках реализации программ работы с соотечественниками осуществляет содействие обеспечению учебной, методической, научно-популярной, справочной, художественной и духовно-нравственной литературой, включая аудио- и видеоматериалы. При этом, как показала проверка, в 2015 году по решению ПКДСР расходы на указанное мероприятие не предусмотрены. Отсутствие поддержки по рассматриваемому направлению противоречит Концепции государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом, утвержденной Президентом Российской Федерации в ноябре 2015 года, ведет к сокращению числа владеющих русским языком за рубежом и снижению интереса к изучению русского языка.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральному агентству по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе:

1. В ходе доработки государственной программы "Внешнеполитическая деятельность" пересмотреть перечень показателей (индикаторов), используемых для оценки реализации основных мероприятий подпрограммы 3 Госпрограммы, при этом обеспечить соблюдение требований, предъявляемых к ним Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2012 г. N 690.

2. Подготовить и внести в МИД России предложения по внесению изменений:

в Положение о представительствах Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству за пределами Российской Федерации и представителях этого Агентства в составе дипломатических представительств Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1283, в части установления статуса региональных представительств Россотрудничества за рубежом;

в Перечень государств и городов в них, на территориях которых планируется учреждение в 2013 - 2015 годах представительств Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (по согласованию с официальными властями страны пребывания), утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2013 г. N 476 "Вопросы Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству", в части актуализации плановых сроков открытия новых представительств - российских центров науки и культуры за рубежом;

в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р, в части определения Россотрудничества субъектом официального статистического учета, ответственным за формирование официальной статистической информации.

3. Обеспечить приведение Порядка использования целевых средств, выделяемых Россотрудничеству из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденного приказом Россотрудничества от 25 декабря 2013 г. N 0275-пр, в соответствие с нормативными правовыми актами Минфина России и Россотрудничества.

4. Обеспечить возврат остатков средств в иностранной валюте, ранее перечисленных представительствам Россотрудничества на выполнение мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом.

5. Обеспечить повышение квалификации сотрудников представительств Россотрудничества за рубежом, занятых в сфере закупок, как это предусмотрено статьей 9 Федерального закона N 44-ФЗ.

6. Разработать и направить в Минобрнауки России предложения по регламентации комплекса мероприятий по подбору кандидатов зарубежных стран на обучение в Российской Федерации, включая кандидатов международных образовательных и российских общественных организаций, определению критериев такого отбора, форм и методов контроля за осуществлением указанной деятельности, а также основных принципов (критериев) распределения кандидатов зарубежных стран на обучение в Российской Федерации при формировании квоты в разрезе стран.

7. Нормативно урегулировать вопрос возмездного оказания услуг представительствами Россотрудничества при организации курсов русского языка, а также центрами по изучению русского языка, организованными на базе представительств Россотрудничества, в том числе вопрос ценообразования на оказание услуг, предоставляемых представительствами Россотрудничества за рубежом, в которых созданы курсы русского языка. Предусмотреть выдачу документа, удостоверяющего получение слушателем курсов каких либо знаний русского языка и навыков его использования.

8. Подготовить и направить в МИД России предложения для формирования "дорожной карты", включающей мероприятия в сфере поддержки и продвижения русского языка в отдельных иностранных государствах, в том числе предусматривающие празднование Дня русского языка в рамках реализации Концепции государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом.

9. Разработать и согласовать в установленном порядке Программу мероприятий по реализации Концепции продвижения российского образования на базе представительств Россотрудничества за рубежом, определив целевые показатели.

10. По фактам нарушения законодательства Российской Федерации, установленным Счетной палатой Российской Федерации, провести служебные проверки и принять меры дисциплинарного воздействия к должностным лицам, допустившим указанные нарушения, в том числе в части: планирования мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, и обоснования потребности в бюджетных ассигнованиях на их проведение; доведения бюджетных показателей до представительств Россотрудничества за рубежом; Федерального закона N 44-ФЗ; реализации функции единого оператора мероприятий по подбору в зарубежных странах кандидатов для обучения в российских вузах.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 апреля 2016 г. N 19К (1094).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Руководителю Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству или лицу, исполняющему его обязанности, необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов до 30 сентября 2016 года.

Аудитор

А.И. Жданьков

_____________________________

*(1) - Утвержден приказом Минфина России от 23 ноября 2011 г. N 159н (утратил силу с 1 января 2016 года в связи с изданием приказа Минфина России от 30 ноября 2015 г. N 187н).

*(2) - Правила использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 г. N 330.

*(3) - Утвержден приказом Россотрудничества от 25 декабря 2013 г. N 0275-пр.

*(4) - Постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 N 638 "О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования".

*(5) - Постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2013 N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

*(6) - Утвержден приказом Минобрнауки России от 28 июля 2014 г. N 844.