Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-3 Суд отменил решение суда первой инстанции о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5, и прекратил в этой части производство по делу, поскольку имеется решение другого суда, вступившее в законную силу, которым проверена законность оспариваемого решения на соответствие федеральному законодательству - это обстоятельство исключает возможность рассмотрения в суде дела о том же предмете и по тем же основаниям

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мирзоевой И.К. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утверждённых решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5,

по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 декабря 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части с прекращением производства по делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Мирзоева И.К. обратилась в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании недействующими статей 32-35, 37, 38, 46 Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утверждённых решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала от 26 мая 2016 г. N 9-5 (далее - Правила землепользования и застройки).

В обоснование своих требований административный истец указала на то, что статьи 32, 33, 34 Правил землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты в отношении территориальных зон "Ж0" - зона многоквартирной жилой застройки повышенной этажности; "Ж1" - зона многоквартирной многоэтажной жилой застройки"; "Ж2" - зона многоквартирной среднеэтажной жилой застройки" противоречат статье 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Кроме того, в нарушение статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки в части содержания разрешённого использования земельных участков противоречат приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков".

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 16 декабря 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично:

- пункт 1 части 2 статьи 32, пункт 1 части 2 статьи 33, пункт 1 части 3 статьи 34 и пункт 1 части 2 статьи 35 Правил землепользования и застройки признаны не действующими со дня принятия в части устанавливающих предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, исходя из расчёта нормы минимальной и максимальной площади земельного участка по отношению к 1 кв.м общей площади жилых помещений;

- пункт 10 части 2 статьи 32, пункт 10 части 2 статьи 33, пункт 11 части 3 статьи 34 и пункты 11, 19 части 2 статьи 35 Правил землепользования и застройки признаны не действующими со дня принятия в части устанавливающих минимальные отступы для возможных вспомогательных строений, зданий, сооружений, таких как образовательные учреждения, и расстояния между жилыми зданиями;

- пункт 12 части 2 статьи 32, пункт 12 части 2 статьи 33 и пункт 13 части 3 статьи 34 Правил землепользования и застройки признаны не действующими со дня принятия в части устанавливающих максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый материалами обоснования по возможности размещения строящегося или реконструируемого объекта на земельном участке при условии обеспечения нормируемой инсоляции, аэрации, требований СНиП и СанПиН, правил и норм противопожарной безопасности;

- часть 1 статьи 33 и часть 2 статьи 34 Правил землепользования и застройки признаны не действующими со дня принятия в части устанавливающих по основным видам разрешённого использования предельное (максимальное) количество этажей зданий, строений, сооружений;

- часть 1 статьи 32 Правил землепользования и застройки признана не действующей со дня принятия в части, устанавливающей по основному виду разрешённого использования предельное (максимальное) количество этажей зданий, строений, сооружений и в качестве вспомогательных видов разрешённого использования общественное управление (органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, непосредственно обеспечивающие их деятельность), а также банковскую и страховую деятельность.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Вместо "часть 1 статьи 32" имеется в виду "часть 1.1 статьи 32"

В части признания не действующими статей 37, 38, 46 Правил землепользования и застройки в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 1 статьи 214 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частями 5 и 6 статьи 39, частями 6 и 7 статьи 40, пунктами 1-3, 5 и 6 части 1 статьи 194 КАС РФ.

В силу пункта 2 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

В силу абзаца 7 пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 134 или части 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем, имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статья 246, статья 248, часть 8 статья 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22 декабря 2016 г. Магомедову А.А. отказано в признании не действующими оспариваемых Правил землепользования и застройки в части 1 статьи 6, части 5 статьи 10, пункта 1 части 2 статьи 32, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 1 части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 35, пункта 1 части 2 статьи 37, пункта 1 части 2 статьи 38, пункта 1 части 2 статьи 48.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. решение Верховного Суда Республики Дагестан от 22 декабря 2016 г. оставлено без изменения.

После вступления в законную силу названного решения суда законодательство, на соответствие которому проверялся оспариваемый нормативный правовой акт, не изменялось.

Поскольку в настоящее время имеется решение суда, вступившее в законную силу, которым по тем же основаниям проверена законность оспариваемого Мирзоевой И.К. нормативного правового акта в части пункта 1 части 2 статьи 32, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 1 части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 35, пункта 1 части 2 статьи 37, пункт 1 части 2 статьи 38 оспариваемых Правил на соответствие федеральному законодательству, то это обстоятельство исключает возможность рассмотрения в суде дела о том же предмете и по тем же основаниям, в связи с чем Судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции в этой части подлежит отмене, производство по делу должно быть прекращено.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Как правильно установлено судом, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по вопросам, отнесённым к его ведению, официально опубликованы для всеобщего сведения, предусмотренный статьями 31, 32 ГрК РФ порядок подготовки проекта Правила землепользования и его утверждения соблюдён.

Удовлетворяя административное исковое заявление в части и признавая не действующими положения пункта 12 части 2 статьи 32, пункта 12 части 2 статьи 33, пункта 13 части 3 статьи 34 Правил землепользования и застройки, предусматривающих, что максимальный процент застройки определяется материалами по обоснованию возможности размещения строящегося или реконструируемого объекта на земельном участке при условии обеспечения нормируемой инсоляции, аэрации, требований СНиП и СанПиН, правил и норм противопожарной безопасности, суд первой инстанции правомерно исходил из буквального толкования статьи 38 ГрК РФ.

Верными являются и выводы суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания не действующими положений части 1, пунктов 2-18 части 2, части 3 статьи 37, части 1, пунктов 2-17 части 2 и части 3 статьи 38, статьи 46 Правил землепользования и застройки. Мотивы, по которым суд пришёл к такому заключению, подробно изложены в обжалуемом решении, Судебная коллегия находит их убедительными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства. В этой части решение суда Собранием депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" не обжалуется.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о противоречии положениям статьи 38 ГрК РФ пункта 10 части 2 статьи 32, пункта 10 части 2 статьи 33, пункта 11 части 3 статьи 34, пунктов 11, 19 части 2 статьи 35 Правил землепользования и застройки, предусматривающих минимальные отступы для возможных вспомогательных строений, зданий, сооружений, таких как образовательные учреждения, применительно к соответствующим зонам застройки.

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; иные показатели. Следовательно, указанный перечень не являлся исчерпывающим.

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

При этом дальнейшее правовое регулирование предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, введённое Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" также предусматривает, что наряду с указанными в пунктах 2-4 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельными параметрами разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Между тем, в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определённой территориальной зоне не устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, и (или) предусмотренные пунктами 2-4 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежат установлению.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Правил землепользования и застройки с федеральными нормами приводит к выводу о том, что приведённые в названных нормах Правил минимальные отступы для возможных вспомогательных строений, зданий, сооружений применительно к соответствующим зонам застройки не порождают неопределённости в реализации прав в области градостроительных отношений, напротив устанавливая вполне определённые критерии застройки повышенной этажности, многоэтажной, среднеэтажной и малоэтажной застройки в соответствии с требованиями статьи 38 ГрК РФ (части 1.1 и 1.2 статьи 38 ГрК РФ, вступившей в силу с 1 января 2017 г.).

По смыслу статей 1 и 7 Земельного кодекса земельные участки должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (абзац 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса).

Классификатор видов разрешённого использования земельных участков утверждён приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков" (далее - Классификатор).

Судебная коллегия считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права вывод суда о противоречии положений части 1 статьи 32, части 1 статьи 33, части 1 статьи 34 Правил землепользования и застройки Классификатору исходя из того, что данные нормы устанавливают по основным видам разрешённого использования - среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки, соответствующим видам разрешённого использования земельного участка "Среднеэтажная жилая застройка" и "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" кодов 2.5 и 2.6 Классификатора, предельное (максимальное) количество этажей зданий, строений, сооружений, в то время как в Классификаторе такой предел не установлен.

Так, код 2.6 "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" Классификатора устанавливает размещение жилых домов высотой девять и выше этажей, включая подземные, разделённых на двадцать и более квартир, код 2.5 "Среднеэтажная жилая застройка" Классификатора - размещение жилых домов высотой не выше восьми надземных этажей, разделённых на две и более квартиры

Частью 1 статьи 32 и частью 1 статьи 33 Правил землепользования и застройки определено, что основными видами разрешённого использования являются 2.6 "Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка 17-25 этажей)" и 2.6 "Многоэтажная жилая застройка (9-16 этажей)", частью 1 статьи 34 Правил землепользования и застройки - 2.5 "Среднеэтажная жилая застройка (4-5 этажей)".

Между тем отсутствие в Классификаторе указания предела допустимой этажности и установление такого предельного (максимального) количества этажей зданий, строений, сооружений по упомянутым основным видам разрешённого использования не порождает неопределённости в реализации прав в области градостроительных отношений и не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений кодам 2.5 и 2.6 Классификатора.

Таким образом, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, что является основанием для отмены судебного акта в этой части и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в этой части.

Часть 1 статьи 32 Правил землепользования и застройки в зоне многоквартирной жилой застройки повышенной этажности (17-25 этажей) допускает в качестве вспомогательных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства - 3.8 "Общественное управление (органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также организации, непосредственно обеспечивающие их деятельность)" и 4.5 "Банковская и страховая деятельность", которые согласно коду 2.7 Классификатора не разрешено размещать для обслуживания жилой застройки.

Установив данные обстоятельства и сопоставив оспариваемые положения приведённым нормам федерального законодательства, суд первой инстанции правомерно признал часть 1 статьи 32 Правил землепользования и застройки в этой части недействующей. Судебная коллегия находит выводы суда убедительными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194, 214, 309, 310 и 311 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 декабря 2016 г. в части признания недействующими пункта 1 части 2 статьи 32, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 1 части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 35 и в части отказа в удовлетворении заявления о признании пункта 1 части 2 статьи 37, пункта 1 части 2 статьи 38 Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утверждённых решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 отменить.

В этой части производство по делу прекратить.

Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 декабря 2016 г. отменить в части признания не действующими:

пункта 10 части 2 статьи 32, пункта 10 части 2 статьи 33, пункта 11 части 3 статьи 34, пунктов 11, 19 части 2 статьи 35 Правил в части устанавливающих минимальные отступы для возможных вспомогательных строений, зданий, сооружений, таких как образовательные учреждения, и расстояния между жилыми зданиями;

части 1 статьи 32, части 1 статьи 33, части 1 статьи 34 Правил в части устанавливающих по основным видам разрешённого использования предельное (максимальное) количество этажей зданий, строений, сооружений.

В удовлетворении административного искового заявления в этой части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.