Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды на проект федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
на проект федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел законопроект N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроект подготовлен во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 20.06.2011 N Пр-1742ГС (абзац третий подпункт "г" пункта 2) по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 09.06.2011, согласно которому Правительству Российской Федерации было необходимо было внести в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на совершенствование системы государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства без осуществления государственного строительного надзора, а также усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований.

Комитет обращает внимание на длительный срок подготовки законопроекта и внесения его в Государственную Думу (6 лет).

Законопроектом предусматриваются следующие положения.

1. Предлагается установить особенности организации и проведения проверок при строительстве, реконструкции объектов в рамках осуществления федерального государственного экологического надзора.

В соответствии с пояснительной запиской в настоящее время Росприроднадзор обладает законодательно установленными полномочиями по осуществлению государственного экологического надзора при строительстве, реконструкция объектов, но не может их реализовать ввиду отсутствия особого порядка организации и проведения проверок.

Согласно пункту 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) федеральный государственный экологический надзор за строящимися объектами осуществляется Росприроднадзором вне рамок государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах.

Законопроектом предлагается установить следующие особенности организации и проведения проверок строящихся объектов:

проверки проводятся в соответствии с программой проверкой, разрабатываемой в отношении каждого строящегося объекта;

проверки проводятся на основании поступивших в Росприроднадзор извещений о начале и окончании строительства объекта, а также об устранении нарушений.

В целях обеспечения Росприроднадзора информацией о строящихся объектах законопроектом также предусматривается установление обязанности застройщика или технического заказчика направлять извещение о начале строительства в Росприроднадзор (статья 3 законопроекта).

Кроме того, с 01.01.2018 вступает в силу норма статьи 8 Федерального закона от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 219-ФЗ), предусматривающая осуществление федерального государственного экологического надзора вне рамок государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории.

В связи с этим, Законопроектом также предлагается установить с 01.01.2018 особенности организации и осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов, относящихся к объектам I категории.

В отношении проектируемых положений законопроекта Комитет отмечает следующее.

Для эффективной реализации положений законопроекта следует уточнить отдельные положения законодательства Российской Федерации, в частности, норму Закона N 219-ФЗ в части осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов, относящихся к объектам I категории.

Объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, категория присваивается только на этапе эксплуатации объекта (на основании заявки о постановке объектов на государственный учет, которая подается юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не позднее чем в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации указанных объектов в соответствии с Федеральным закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ))

Таким образом, данная норма Закона N 219-ФЗ технически не исполнима.

Учитывая изложенное, требуется уточнить механизм отнесения строящегося объекта капитального строительства к объектам I категории.

Вступление в силу норм Закона N 219-ФЗ в части осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов I категории и введение предлагаемых законопроектом особенностей проведения проверок приведет к значительному росту подконтрольных Росприроднадзору объектов и проверок в отношении них.

Комитет обращает внимание, что расширение надзорных полномочий Росприроднадзора потребует дополнительного кадрового и финансового обеспечения.

Аналогичное замечание предусмотрено заключением Комитета по энергетике.

Комитет обращает внимание, что необходимо устранить юридико-техническую ошибку в части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса: после принятия Закона N 219-ФЗ в октябре 2014 г. был принят Федеральный закон N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 315-ФЗ). Законом N 315-ФЗ не учтены изменения в Градостроительном кодексе, предусмотренные Законом N 219-ФЗ, так как они вступают в силу с 1 января 2018 г.

В связи с этим, произошло "наложение" изменений, предусмотренных Законом N 219-ФЗ и Законом N 315-ФЗ.

Также считаем, что необходимо согласовать второй и третьей абзац подпункта "а" пункта 1 статьи 3 законопроекта (проектируемая часть 5.2 статьи 52 Градостроительного кодекса), уточнив субъекта хозяйственной деятельности, которому необходимо направить в орган федерального государственного экологического надзора извещение о начале строительства, реконструкции объекта (застройщик, технический заказчик или лицо, осуществляющее строительство).

Необходимо обратить внимание на замечание, указанное в заключение Комитета по энергетике, в части отсутствия в Законопроекте положений, регулирующих формирование программы проверок соблюдения экологических требований при строительстве, реконструкции объектов.

Также требуется обратить внимание на замечание Комитета по транспорту и строительству, что к предмету государственного строительного надзора не относится проверка требований в области охраны окружающей среды.

2. Предлагается наделить органы государственного строительного надзора полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями главы 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) в области охраны окружающей среды и природопользования, при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

В настоящее время в соответствии с пунктом 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный экологический надзор за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 54 Градостроительного кодекса.

В целях усиления эффективности государственного экологического надзора, осуществляемого в рамках государственного строительного надзора, законопроектом предлагается наделить органы государственного строительного надзора полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.1, 8.2, 8.4, 8.21, 8.41 КоАП.

Учитывая, что это позволит обеспечить надзор за соблюдением экологического требований на объектах, при строительстве которых проверка экологических требования осуществляется в рамках государственного строительного надзора, Комитет поддерживает наделение органов государственного строительного надзора указанными полномочиями.

Возражений комитетов-соисполнителей на указанное положение законопроекта не поступало.

3. Предлагается усилить административную ответственность за невыполнение предписаний об устранении ранее выявленных нарушений по результатам федерального государственного экологического надзора.

В настоящее время в связи с отсутствием специальной части в статье 19.5 КоАП, определяющей размер штрафных санкций за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного экологического надзора, Росприроднадзор применяет часть 1 статьи 19.5 КоАП, являющуюся общей для всех органов, осуществляющих государственный надзор (контроль). Размер штрафных санкций является крайне низким (например, для юридических лиц штраф составляет от 10 до 20 тыс. рублей и не способствует устранению правонарушений.

Вместе с тем, специальными частями статьи 19.5 КоАП уже предусмотрена ответственность за невыполнение предписаний отдельных надзорных органов - ФАС России, Ростехнадзора, Россельхознадзора.

Так, за невыполнение предписания указанных федеральных органов исполнительной власти для юридических лиц предусматриваются административные штрафы в размере от 300 тыс. до 500 тыс. рублей (за невыполнение предписаний ФАС России), от 200 тыс. до 500 тыс. рублей (за невыполнение предписаний Россельхознадзора), от 400 тыс. до 700 тыс. рублей (за невыполнение предписаний Ростехнадзора).

Необходимо отметить, что согласно представленной Росприроднадзором информации исполняется только 68 % выданных предписаний. Таким образом, практически каждое третье предписание Росприроднадзора игнорируется.

В связи с этим законопроектом предлагается дополнить статью 19.5 КоАП специальными частями, устанавливающими меру ответственности за невыполнение предписания Росприроднадзора с размерами штрафных санкций, соразмерных с соответствующими санкциями статей главы 8 КоАП, по которым было выдано указанное предписание (от 10 тыс. до 1 млн. рублей).

Так, проектируемые законопроектом специальные части статьи 19.5 КоАП предусматривают штрафы за неисполнение различных предписаний Росприроднадзора с использованием отсылочных норм к статьям главы 8 КоАП, предусматривающие наказание за правонарушения, на устранения которых направлено предписание.

Требуется отметить, что данный подход по установлению штрафов за неисполнение предписания органов государственного надзора предлагается впервые и ранее в КоАПе не применялся.

Как отмечается в заключение Комитета по государственному строительству и законодательству при доработке законопроекта ко второму чтению следует обсудить целесообразность предлагаемой конструкции проектируемых специальных частей статьи 19.5 КоАП по отношению к действующей редакции данной статьи КоАП.

Кроме того, требуется отметить позицию Комитета по государственному строительству и законодательству о необходимости дополнительной проработке предлагаемой Законопроектом санкционной нагрузке за неисполнение предписаний контрольно-надзорных органов.

Также Законопроектом предусматривается усиление административной ответственности за невыполнение предписания уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Комитет концептуально поддерживает усиление административной ответственности за неисполнение предписаний органов федерального государственного экологического надзора.

Вместе с тем, необходимо отметить, что статьей 65 Закона N 7-ФЗ предусмотрен как федеральный государственный экологический надзор, так и региональный государственный экологический надзор. В соответствии со статьей 1.4 КоАП лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Проектируемая норма законопроекта об усилении ответственности за неисполнение предписаний только органов федерального государственного экологического надзора нарушает принцип равенства перед законом. Учитывая изложенное, Комитет полагаем необходимым предусмотреть также усиление административной ответственности за неисполнение предписаний органов регионального государственного экологического надзора.

Также требуется уточнить размеры административных штрафов за невыполнение предписания по некоторым составам административных правонарушений.

Так, например, статьей 8.23 КоАП предусмотрен штраф за эксплуатацию гражданами механических транспортных средств с превышением нормативов выбросов либо нормативов уровня шума в размере 500 рублей. Вместе с тем, за нарушение юридическими лицами предписания об устранении указанного нарушения предусмотрен штраф для от 10 до 50 тыс. рублей.

Указанное замечание относится к административным штрафам за неисполнение предписаний по составам административных правонарушений, предусмотренных частью 3 статьи 8.4, статьями 8.22, 8.27 КоАП.

Кроме того, в законопроекте отсутствует административная ответственность за невыполнение предписаний по некоторым составам административных правонарушений, по которым Росприроднадзор уполномочен рассматривать дела об административном правонарушении (статьи 8.8, 8.10, 8.12.1, 8.28.1, 8.45.1 КоАП).

Учитывая изложенное, Комитет полагает, что законопроект нуждается в серьезной доработке.

Вместе с тем, учитывая, что с 1 января 2018 г. вступает норма Закона N 219-ФЗ в части осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов I категории, Комитет полагает необходимым принять законопроект в первом чтении. При этом в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению необходимо тщательно проанализировать замечания комитетов-соисполнителей (Комитета по транспорту и строительству, Комитета по государственному строительству и законодательству, Комитета по энергетике).

На основании изложенного, Комитет по экологии и охране окружающей среды поддерживает концепцию законопроекта N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

О.В. Тимофеева