Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2017 г. N 10-АПГ17-4 Об оспаривании абзацев первого и второго пункта 5 статьи 11 Закона Кировской области от 6 ноября 2002 года N 107-ЗО "О Губернаторе Кировской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2017 г. N 10-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области

на решение Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Кировской области об оспаривании абзацев первого и второго пункта 5 статьи 11 Закона Кировской области от 6 ноября 2002 года N 107-ЗО "О Губернаторе Кировской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителей Законодательного Собрания Кировской области Самсонова Д.М., правительства Кировской области Кононовой Е.Л. и министерства финансов Кировской области Кузьминых М.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 октября 2002 года Законодательным Собранием Кировской области принят и 6 ноября 2002 года губернатором Кировской области подписан Закон Кировской области N 107-ЗО "О Губернаторе Кировской области".

Данный Закон официально опубликован 15 ноября 2002 года в издании "Вятский край" N 210 (2898).

Согласно абзацам первому и второму пункта 5 статьи 11 указанного Закона Кировской области губернатор Кировской области в связи с выходом на страховую пенсию по старости (по инвалидности - при наличии инвалидности 1, 2 группы) имеет право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с действующим законодательством, в размере 80 процентов от ежемесячного денежного содержания губернатора Кировской области.

Доплата из областного бюджета к страховой пенсии производится лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области в течение срока полномочий, установленного Уставом Кировской области на момент их исполнения, либо досрочно прекратившему полномочия в связи с отставкой по собственному желанию, при условии исполнения полномочий губернатора Кировской области не менее половины установленного срока.

Прокурор Кировской области обратился в суд с административным иском о признании приведённых норм не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в связи с противоречием этих норм пункту 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований прокурор Кировской области ссылался на то, что ежемесячная доплата к страховой пенсии лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области, является дополнительной гарантией в связи с прекращением его полномочий, не установленной федеральным законодательством, и предоставление данной гарантии осуществляется за счёт средств областного бюджета.

При этом оспариваемые нормы Закона Кировской области не предусматривают, что право на ежемесячную доплату к страховой пенсии может иметь лицо, не только замещавшее должность губернатора Кировской области в течение срока полномочий, установленного Уставом Кировской области на момент их исполнения, либо досрочно прекратившее полномочия в связи с отставкой по собственному желанию, при условии исполнения полномочий губернатора Кировской области не менее половины установленного срока, но и обязательно достигшее пенсионного возраста или потерявшее трудоспособность в период осуществления им полномочий губернатора Кировской области, а также полномочия которого не были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, по мнению прокурора Кировской области, право на ежемесячную доплату к страховой пенсии имеет лицо, замещавшее должность губернатора Кировской области и не достигшее пенсионного возраста и не потерявшее трудоспособность в период осуществления им полномочий губернатора Кировской области, а также полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". То есть оспариваемым Законом Кировской области в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, замещавших должность губернатора Кировской области, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, расширен, что влечёт необходимость дополнительного расходования средств областного бюджета.

Решением Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года административный иск удовлетворён.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Кировской области и правительство Кировской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Министерством финансов Кировской области представлен отзыв на апелляционные жалобы, в котором выражается их поддержка и содержится аналогичная просьба.

Относительно доводов апелляционных жалоб также представлены возражения прокурора, участвующего в административном деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пунктами "ж" и "н" статьи 72" имеется в виду "пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72"

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

Руководствуясь приведёнными нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", суд первой инстанции учёл правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, отражённую в постановлениях от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу, и исходил из того, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года N 145-О).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года" имеется в виду "от 30 ноября 1995 Г. N 16-П и от 1 февраля 1996 Г. N 3-П"

Согласно статье 1 и пункту 1 статьи 1.1 Закона Кировской области "О Губернаторе Кировской области" данный Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иными федеральными законами, Уставом Кировской области устанавливает статус губернатора Кировской области, правовые, социальные гарантии и принципы его деятельности. Губернатор Кировской области является высшим должностным лицом Кировской области.

В статье 11 указанного Закона Кировской области установлены социальные гарантии и материально-финансовые условия для осуществления губернатором Кировской области его полномочий.

Абзацам первым-четвёртым пункта 5 этой статьи предусмотрено, что губернатор Кировской области в связи с выходом на страховую пенсию по старости (по инвалидности - при наличии инвалидности 1, 2 группы) имеет право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с действующим законодательством, в размере 80 процентов от ежемесячного денежного содержания губернатора Кировской области.

Доплата из областного бюджета к страховой пенсии производится лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области в течение срока полномочий, установленного Уставом Кировской области на момент их исполнения, либо досрочно прекратившему полномочия в связи с отставкой по собственному желанию, при условии исполнения полномочий губернатора Кировской области не менее половины установленного срока.

Размер доплаты определяется исходя из размера денежного содержания губернатора Кировской области на день обращения лица за такой доплатой.

Размер доплаты подлежит индексации в случае последующего увеличения размера денежного содержания губернатора Кировской области.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к выводам о том, что установленная оспариваемым Законом Кировской области ежемесячная доплата к страховой пенсии лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области, является дополнительной гарантией в связи с прекращением его полномочий, не установленной федеральным законодательством. Законодательное Собрание Кировской области, приняв оспариваемый Закон, предусматривающий право лица, замещавшего должность губернатора Кировской области, на ежемесячную доплату к страховой пенсии, действовало в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку на момент принятия оспариваемого Закона Кировской области федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих определённые социальные и иные гарантии лица, замещавшего должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, их размер, порядок и условия их предоставления, кроме Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", не имелось.

Вместе с тем, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ статья 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнена пунктом 12, согласно которому в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицу, замещающему должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лицо, достигшее пенсионного возраста или потерявшее трудоспособность в период осуществления им полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицу, полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 настоящей статьи.

В этой связи суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый Закон Кировской области в части, предусматривающей право лица, замещавшего должность губернатора Кировской области, на ежемесячную доплату к страховой пенсии, подлежит приведению в соответствие с пунктом 12 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Однако абзацы первый и второй пункта 5 статьи 11 оспариваемого Закона Кировской области в соответствие с указанными требованиями не приведены, поэтому в данных нормах не закреплены ограничения, содержащиеся в пункте 12 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в связи с чем, ежемесячная доплата к страховой пенсии, вопреки требованиям федерального законодательства, может быть назначена лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области и не достигшему пенсионного возраста и не потерявшему трудоспособность в период осуществления им полномочий губернатора Кировской области, а также полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

То есть оспариваемым Законом Кировской области в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, замещавших должность губернатора Кировской области, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, расширен.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции по существу согласна и оснований для отмены обжалуемого решения суда не находит.

Вместе с тем, признав абзацы первый и второй пункта 5 статьи 11 оспариваемого Закона Кировской области не действующими полностью, суд первой инстанции не учёл, что таким образом права на ежемесячную доплату к страховой пенсии лишаются лица, замещавшие должность губернатора Кировской области и соответствующие требованиям пункта 12 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об изменении обжалуемого решения суда в части признания абзацев первого и второго пункта 5 статьи 11 Закона Кировской области "О Губернаторе Кировской области" не действующими в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии имеют лица, замещавшие должность губернатора Кировской области и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий губернатора Кировской области, а также полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доводы Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области сводятся к тому, что дополнение статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" пунктом 12 произошло после вступления в силу абзацев первого и второго пункта 5 статьи 11 оспариваемого Закона Кировской области, поэтому данное дополнение распространяется на отношения, возникшие после вступления этого дополнения в силу, и не может распространяться на ежемесячную доплату к страховой пенсии лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области, установленную в Кировской области оспариваемым Законом с 2002 года.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что названные доводы не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда, поскольку, как было сказано выше, до внесения изменений в статью 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти Кировской области были вправе установить лицу, замещавшему должность губернатора Кировской области, ежемесячную доплату к страховой пенсии. Вместе с тем после внесения указанных изменений органы государственной власти Кировской области в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязаны привести соответствующее правовое регулирование в соответствие с данными изменениями. Однако, абзацы первый и второй пункта 5 статьи 11 оспариваемого Закона Кировской области в соответствие с пунктом 12 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" приведены не были, что послужило основанием для признания указанных норм недействующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года изменить, признав абзацы первый и второй пункта 5 статьи 11 Закона Кировской области от 6 ноября 2002 года N 107-ЗО "О Губернаторе Кировской области" не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с действующим законодательством, имеет лицо, замещавшее должность губернатора Кировской области и не достигшее пенсионного возраста и не потерявшее трудоспособность в период осуществления им полномочий губернатора Кировской области, а также полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г", "ж", "з", "и", "л" пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.