Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2017 г. N 10-АПГ17-2 Об оспаривании части 2 статьи 5 Закона Кировской области от 8 июля 2008 года N 257-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2017 г. N 10-АПГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области на решение Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года, которым удовлетворён административный иск прокурора Кировской области об оспаривании части 2 статьи 5 Закона Кировской области от 8 июля 2008 года N 257-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителей Законодательного Собрания Кировской области Самсонова Д.М., правительства Кировской области Кононовой Е.Л. и министерства финансов Кировской области Кузьминых М.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 июня 2008 года Законодательным Собранием Кировской области принят и 8 июля 2008 года губернатором Кировской области подписан Закон Кировской области N 257-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области".

Данный Закон Кировской области официально опубликован 16 июля 2008 года в издании "Вятский край" N 130-131 (4258-4259).

Согласно части 2 статьи 5 указанного Закона Кировской области право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области не менее одного срока полномочий, установленного уставом муниципального образования, освобождённые от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 настоящей статьи.

Прокурор Кировской области обратился в суд с административным иском о признании приведённой нормы не действующей со дня вступления решения суда в законную силу в связи с противоречием этой нормы абзацу второму части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, является дополнительной гарантией в связи с прекращением их полномочий, не установленной федеральным законодательством, и предоставление данной гарантии осуществляется за счёт средств местных бюджетов.

При этом оспариваемая норма Закона Кировской области не предусматривает, что право на ежемесячную доплату к страховой пенсии могут иметь лица, не только замещавшие муниципальную должность Кировской области не менее одного срока полномочий, установленного уставом муниципального образования, и освобождённые от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, но и обязательно достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления полномочий.

Таким образом, по мнению прокурора Кировской области, право на ежемесячную доплату к страховой пенсии имеют лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления полномочий. То есть оспариваемым Законом Кировской области в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, расширен, что влечёт необходимость дополнительного расходования средств местных бюджетов.

Решением Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года административный иск удовлетворён.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Кировской области и правительство Кировской области просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Министерством финансов Кировской области представлен отзыв на апелляционные жалобы, в котором выражается их поддержка и содержится аналогичная просьба.

Относительно доводов апелляционных жалоб также представлены возражения прокурора, участвующего в административном деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пунктами "ж" и "н" статьи 72" имеется в виду "пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72"

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.

Руководствуясь приведёнными нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", суд первой инстанции учёл правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, отражённую в постановлениях от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу, и исходил из того, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года N 145-О).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года" имеется в виду "от 30 ноября 1995 Г. N 16-П и от 1 февраля 1996 Г. N 3-П"

Согласно частям 1 и 2 статьи 1, части 1 и пункту 3 части 3 статьи 2 Закона Кировской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" данный Закон в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами предусматривает гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, работающих на постоянной и непостоянной основе в органах местного самоуправления Кировской области (выборные лица). Для целей настоящего Закона Кировской области под лицами, замещающими муниципальные должности Кировской области, понимаются выборные лица, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе. Гарантии осуществления полномочий выборных лиц устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом Кировской области. Лицу, замещающему муниципальную должность Кировской области, гарантируется пенсионное обеспечение.

Статьёй 5 этого же Закона Кировской области регламентировано пенсионное обеспечение лиц, замещавших муниципальные должности Кировской области.

Частью 1 статьи 5 указанного Закона Кировской области закреплено, что лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, муниципальным правовым актом органа местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом Кировской области устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

Исходя из части 2 и 6 этой же статьи, право на ежемесячную доплату к страховой пенсии имеют лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области не менее одного срока полномочий, установленного уставом муниципального образования, освобождённые от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, за исключением лиц, замещавших муниципальную должность Кировской области и прекративших исполнение своих полномочий по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6 и частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10 и частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Ежемесячная доплата к страховой пенсии назначается в размере, установленном частями 3-5 статьи 5 Закона Кировской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области".

Согласно части 7 статьи 5 данного Закона Кировской области ежемесячная доплата к страховой пенсии не назначается лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, которым: 1) в соответствии с законодательством Российской Федерации назначена пенсия за выслугу лет или ежемесячное пожизненное содержание или установлено дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение; 2) в соответствии с законодательством Кировской области назначена пенсия за выслугу лет или ежемесячная доплата к страховой пенсии; 3) в соответствии с муниципальным правовым актом органа местного самоуправления назначена пенсия за выслугу лет.

Порядок обращения за ежемесячной доплатой к страховой пенсии, назначения, перерасчёта и выплаты доплаты к пенсии устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления (часть 8 статьи 5 указанного Закона Кировской области).

Частью 9 этой же статьи (в первоначальной редакции) было предусмотрено, что выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, приостанавливается при замещении ими государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации, выборной муниципальной должности, должности федеральной государственной службы, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальной должности муниципальной службы. После освобождения названных лиц от указанных должностей выплата доплаты к пенсии возобновляется.

В действующей редакции этой же нормы предусмотрено, что выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, приостанавливается в период осуществления работы и (или) иной деятельности. При последующем прекращении осуществления работы и (или) иной деятельности выплата доплаты к пенсии возобновляется.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к выводам о том, что установленная оспариваемым Законом Кировской области ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, является дополнительной гарантией в связи с прекращением их полномочий, не установленной федеральным законодательством. Законодательное Собрание Кировской области, приняв оспариваемый Закон, предусматривающий право лиц, замещавших муниципальную должность Кировской области, на ежемесячную доплату к страховой пенсии, действовало в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку на момент принятия оспариваемого Закона Кировской области федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих определённые социальные и иные гарантии лицам, замещавшим муниципальные должности, их размер, порядок и условия их предоставления, не имелось.

Вместе с тем суд первой инстанции исходил из того, что согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ часть 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнена абзацем вторым, согласно которому в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6 и частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10 и частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В этой связи суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый Закон Кировской области в части, предусматривающей право лиц, замещавших муниципальную должность Кировской области, на ежемесячную доплату к страховой пенсии, подлежит приведению в соответствие с абзацем вторым части 5.1. статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако часть 2 статьи 5 оспариваемого Закона Кировской области в соответствие с указанными требованиями не приведена, поэтому в данной норме во взаимосвязи с частью 6 этой же статьи не закреплены ограничения, содержащиеся в абзаце втором части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем, ежемесячная доплата к страховой пенсии, вопреки требованиям федерального законодательства, может быть назначена лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области и не достигшим пенсионного возраста и не потерявшим трудоспособность в период осуществления полномочий. То есть оспариваемой нормой Закона Кировской области в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, расширен.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции по существу согласна и оснований для отмены обжалуемого решения суда не находит.

Вместе с тем, признав часть 2 статьи 5 оспариваемого Закона Кировской области не действующей полностью, суд первой инстанции не учёл, что таким образом права на ежемесячную доплату к страховой пенсии лишаются лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области и соответствующие требованиям абзаца второго части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, Законом Кировской области от 5 мая 2016 года N 652-ЗО статья 2 Закона Кировской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" дополнена частью 3.1, а часть 6 статьи 5 этого же Закона Кировской области изложена в другой редакции.

Так, согласно части 3.1 статьи 2 указанного Закона Кировской области (в редакции Закона Кировской области от 5 мая 2016 года N 652-ЗО) уставами муниципальных образований для лиц, замещавших муниципальные должности Кировской области и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (в частности, единовременная денежная выплата в размере, установленном муниципальным правовым актом, но не более четырёхмесячного денежного содержания, выплачиваемая не позднее дня, предшествующего дню прекращения полномочий). Такие гарантии не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6 и частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10 и частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Между тем о необходимости достижения лицами, замещавшими муниципальные должности Кировской области, пенсионного возраста в этот период или потери трудоспособности в этот же период для предоставления указанным лицам права на ежемесячную доплату к страховой пенсии изменения в часть 2 статьи 5 оспариваемого Закона Кировской области внесены не были.

Изменения были внесены только в часть 6 этой же статьи, согласно которым перечень оснований, по которым лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области и прекратившие исполнение своих обязанностей, не имеют права на ежемесячную доплату к страховой пенсии, приведён в соответствие с абзацем вторым части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об изменении обжалуемого решения суда в части признания оспариваемой нормы Закона Кировской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" не действующей в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области и в этот период не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность.

Доводы Законодательного Собрания Кировской области сводятся к тому, что дополнение части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзацем вторым произошло после вступления в силу оспариваемой нормы Закона Кировской области, поэтому данное дополнение распространяется на отношения, возникшие после вступления этого дополнения в силу, и не может распространяться на ежемесячную доплату к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, установленную в Кировской области оспариваемым Законом с 2008 года.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что названные доводы не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда, поскольку, как было сказано выше, до внесения изменений в часть 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти Кировской области были вправе установить лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, ежемесячную доплату к страховой пенсии. Вместе с тем после внесения указанных изменений органы государственной власти Кировской области в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязаны привести соответствующее правовое регулирование в соответствие с данными изменениями. Однако, часть 2 статьи 5 оспариваемого Закона Кировской области в соответствие с абзацем вторым части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведена не была, что послужило основанием для признания указанной нормы не действующей со дня вступления решения суда об этом в законную силу.

Правительство Кировской области в своей апелляционной жалобе ссылается на то, что в статье 5 оспариваемого Закона Кировской области дополнительные гарантии для лиц, замещавших муниципальные должности Кировской области, и основания их предоставления не установлены, так как возможность установления дополнительных гарантий для данных лиц в уставах муниципальных образований предусмотрена частью 3.1 статьи 2 оспариваемого Закона Кировской области, положения которой аналогичны абзацу второму части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако, из положений статьей 2 и 5 оспариваемого Закона Кировской области следует, что ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности Кировской области, является именно дополнительной гарантией, устанавливаемой муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, одним из которых, согласно пункту 1 части 1 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является устав муниципального образования.

Других доводов апелляционные жалобы Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области не содержат.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Кировского областного суда от 23 ноября 2016 года изменить, признав часть 2 статьи 5 Закона Кировской области от 8 июля 2008 года N 257-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области" не действующей со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие муниципальную должность Кировской области и в этот период не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Кировской области и правительства Кировской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.