Решение Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. N АКПИ17-104 Об отказе в признании недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, подпункта "л" пункта 8 Положения о федеральном государственном надзоре в области связи, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476

Решение Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. N АКПИ17-104

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

Назаровой А.М.

при секретаре Поляковой К.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лардекс" о признании недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, подпункта "л" пункта 8 Положения о федеральном государственном надзоре в области связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476, установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области связи (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения государственный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований в области связи, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

В соответствии с пунктом 3 Положения государственный надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальными органами с применением риск-ориентированного подхода.

Пунктом 5 Положения установлено, что должностные лица органа государственного надзора при осуществлении проверок пользуются правами, установленными статьей 27 Федерального закона "О связи", соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15-18 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из пункта 6 Положения следует, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Федеральным законом "О связи".

На основании пункта 7 Положения государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9-13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований к оказанию услуг связи.

В силу подпункта "л" пункта 8 Положения предметом проверок юридических и физических лиц является соблюдение ими при осуществлении своей деятельности обязательных требований, в том числе к условиям установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.

ООО "Лардекс" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, подпункта "л" пункта 8 Положения, ссылаясь на то, что в совокупности оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 1, 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статье 27 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", а также правовым принципам, установленным статьей 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Как указывает административный истец, при осуществлении государственного надзора в области связи оспариваемые положения нормативного правового акта допускают выявление, пресечение и (или) устранение нарушения обязательных требований в области связи, включая нарушение условий, установленных при выделении полосы радиочастот, в результате мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, без соблюдения административной процедуры проверки, с фиксацией результатов такого нарушения в произвольной форме, без соблюдения сроков и последовательности проведения административной процедуры, без предъявления результатов мероприятия по контролю контролируемому лицу.

ООО "Лардекс" обращалось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения ГКРЧ от 1 июля 2016 г. N 16-37-09-4 (пункт 21 об отказе в продлении срока действия решения ГКРЧ от 23 октября 2006 г. N 06-17-05-258). Решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 октября 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2016 г. данное решение оставлено без изменения.

Также ООО "Лардекс" обращалось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ГКРЧ о признании недействительным решения ГКРЧ от 1 июля 2016 г. N 16-37-09-5 (пункт 1) в части прекращения действия решения ГКРЧ от 23 октября 2006 г. N 06-17-05-258. Решением Арбитражного суда города Москвы от 26 октября 2016 г. в удовлетворении требований ООО "Лардекс" отказано.

В ходе рассмотрения арбитражных дел возникла правовая неопределенность по вопросу нормативного правового регулирования осуществления государственного надзора в области связи.

В суде представители административного истца ООО "Лардекс" Маляров А.Н., адвокаты Юшков С.В., Ревякин М.А. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (поручение от 14 февраля 2017 г. N СП-П10-806).

Представители Правительства Российской Федерации Рогожина А.Е., Замякина Е.А. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей ООО "Лардекс" Малярова А.Н., адвокатов Юшкова С.В., Ревякина М.А., Правительства Российской Федерации Рогожиной А.Е., Замякиной Е.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Федеральный государственный надзор в области связи согласно пункту 2 статьи 27 Федерального закона "О связи" осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия по регулированию отношений, связанных с деятельностью в области связи, постановлением от 5 июня 2013 г. N 476 утвердило Положение о федеральном государственном надзоре в области связи.

Нормативный правовой акт опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru), 10 июня 2013 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 17 июня 2013 г., N 24.

В пункте 2 Положения дано определение федерального государственного надзора в сфере связи, которое соответствует пункту 1 статьи 27 Федерального закона "О связи", определяющего федеральный государственный надзор в области связи как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. N 228, Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Пунктом 3 Положения определен орган государственного надзора, осуществляющий функции по контролю и надзору в области связи, в лице Федеральной служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, что соответствует пункту 2 статьи 27 Федерального закона "О связи", предусматривающей, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Определяя права и обязанности должностных лиц при осуществлении проверок, пункт 5 Положения отсылает к нормам Федерального закона "О связи", в пункте 8 статьи 27 которого определены права должностных лиц органов государственного надзора, и Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в статье 18 которого установлены обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки.

Таким образом, каких-либо новых норм оспариваемые положения нормативного правового акта не устанавливают.

Пункт 6 Положения определяет особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области связи. Названые положения нормативного правового акта корреспондируют пункту 3 статьи 27 Федерального закона "О связи", предусматривающей, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4-7 данной статьи.

В пункте 7 Положения указаны виды проверок, которые осуществляются в соответствии со статьями 9-13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Нового правового регулирования пункт 7 Положения не устанавливает.

Из содержания пункта 7 Положения не следует, что осуществление мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, возможно без соблюдения административной процедуры проведения внеплановой проверки, предусмотренной пунктом 2.1 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований к оказанию услуг связи.

Федеральный государственный надзор в области связи осуществляется как посредством организации и проведения проверок, так и деятельности органов государственного надзора по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения, радиоконтроля нарушений обязательных требований в силу подпункта 3 пункта 5 статьи 27 Федерального закона "О связи" является основанием для проведения внеплановой проверки.

Согласно подпункту "л" пункта 8 Положения предметом проверки является соблюдение обязательных требований к условиям установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, что соответствует требованиям федерального законодательства. Федеральный закон "О связи" предусматривает, что право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и (или) присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. Использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Доводы административного истца о неопределенности оспариваемых положений нормативного правового акта являются несостоятельными.

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (в редакции постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 3), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суд выясняет, является ли оно определенным. Нормативный правовой акт признается недействующим, если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование.

Пункты 2, 3, 5, 6, 7, подпункт "л" пункта 8 Положения устанавливают порядок осуществления государственного надзора в области связи, по своему содержанию являются определенными, не вызывают неоднозначного толкования и не могут рассматриваться как принятые в нарушение правовых принципов, установленных статьей 3 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Несогласие административного истца с судебными постановлениями не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта и не может рассматриваться как нарушение его прав, поскольку ООО "Лардекс" не лишено права обжалования судебных постановлений в порядке, предусмотренном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Лардекс" о признании недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, подпункта "л" пункта 8 Положения о федеральном государственном надзоре в области связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко

А.М. Назарова