Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 35-АПГ17-4 Об оспаривании статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 35-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Тверской области и Губернатора Тверской области на решение Тверского областного суда от 26 декабря 2016 года о признании недействующей статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., ознакомившись с письменным заключением прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в силу части 1 статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" в редакции от 14 июля 2016 года N 47-ЗО несоблюдение установленных статьей 6 Закона Тверской области от 4 февраля 2016 года N 8-ЗО "Об отдельных вопросах организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области" требований о согласовании в установленном уполномоченным исполнительным органом государственной власти Тверской области в сфере транспорта порядке юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, осуществляющими перевозки пассажиров и багажа по заказу и являющимися владельцами транспортного средства, с уполномоченным исполнительным органом государственной власти Тверской области в сфере организации регулярных перевозок мест остановочных пунктов при перевозке по заказу определённого круга лиц по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до трёхсот тысяч рублей.

Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере четырёх тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей (часть 2 этой же статьи).

Общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей указанной статьи, мотивируя тем, что эта статья принята с превышением компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу, урегулированному федеральным законодательством, не соответствует требованиям формальной определённости, из-за чего снижается уровень правовых гарантий административного истца в области законодательства об административных правонарушениях.

В подтверждение нарушенных прав общество ссылалось на факт привлечения его к административной ответственности за совершение правонарушения на основании оспариваемой нормы.

Решением Тверского областного суда от 26 декабря 2016 года требования административного искового заявления ООО "Автолайн" удовлетворены, оспариваемая норма признана не действующей со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Тверской области и Губернатор Тверской области просят решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым отказать ООО "Автолайн" в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене.

Разрешая вопрос о законности оспариваемой нормы, суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу о противоречии федеральному законодательству оспариваемой нормы по мотиву превышения субъектом Российской Федерации нормотворческой компетенции в области осуществления перевозок по заказу, указав в решении, в частности, на то, что необходимость решения вопросов организации транспортного обслуживания населения и целесообразность создания надлежащих условий для беспрепятственного осуществления регулярных перевозок не освобождает законодателя субъекта Российской Федерации от обязанности соблюдать установленные федеральным законодательством пределы реализации предоставленных ему полномочий в области тех или иных правоотношений и не предоставляет право устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по этому вопросу. Оказание услуг по осуществлению перевозок по заказу относится к сфере гражданских правоотношений, основы правового регулирования закреплены в нормах федерального законодательства, и за их нарушение установлена административная ответственность.

Судом сделан также вывод о несоблюдении региональным законодателем юридико-технических требований, предъявляемых федеральным законодателем к правовой норме, в том числе принципа правовой определённости.

Выводы суда основаны на правильном толковании пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как видно из содержания оспариваемой нормы, объект правонарушения составляют правила и требования в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения по заказу организации дорожной безопасности, предусмотренные Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

По мысли федерального законодателя перевозки по заказам наряду с регулярными перевозками и перевозками легковыми такси являются одним из видов перевозок пассажиров и багажа, они осуществляются на основании договора фрахтования, условиями которого может предусматриваться остановка в пути следования (статьи 27 и 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта").

При этом каких-либо ограничений волеизъявления сторон договора относительно определения в нём мест остановочных пунктов федеральное законодательство не устанавливает.

Напротив, как буквально следует из положений пунктов 89, 93, 100 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112, допускается возможность совмещения пунктов посадки (высадки) пассажиров, используемых для заказных перевозок неопределённого круга лиц, с остановочными пунктами маршрутов регулярных перевозок.

Таким образом, в силу указанных норм федерального законодательства стороны договора при его заключении и выполнении вправе самостоятельно определить места остановочных пунктов.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что порядок согласования мест посадки и высадки пассажиров при осуществлении перевозок пассажиров и багажа по заказу устанавливается нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации только в случаях, предусмотренных статьёй 38 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". А именно согласованию с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти подлежат места посадки и высадки пассажиров при осуществлении перевозок пассажиров и багажа по заказу между поселениями, расположенными в разных субъектах Российской Федерации.

Иных полномочий в сфере правового регулирования перевозок по заказу федеральное законодательство органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставляет.

Кроме того, предусмотрена административная ответственность за нарушение правил и норм, регулирующих перевозки пассажиров и багажа по заказу, установлена статьёй 11.14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Но даже если предположить, что у субъекта имелись полномочия по введению своим нормативным правовым актом административной ответственности, оспариваемая правовая норма не могла быть признана судом соответствующим федеральному законодательству, поскольку её содержание, не согласуясь с принципом правовой определённости, как справедливо отмечено в судебном постановлении, не может обеспечить её единообразное понимание, создаёт возможность злоупотреблений правоприменителем и правоисполнителем своими полномочиями.

Так, оспариваемая административным истцом норма, а также Закон Тверской области от 4 февраля 2016 года N 8-ЗО "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Тверской области", к положениям которого она отсылает, устанавливая необходимость согласования мест остановочных пунктов, понятие "остановочного пункта" не раскрывает, допуская тем самым привлечение к административной ответственности за осуществление посадки и высадки пассажиров в любом месте, а не только в месте остановки транспортных средств, следующих по маршруту регулярных перевозок, как указывается в апелляционных жалобах.

Кроме того, диспозиция оспариваемой нормы предполагает наступление ответственности за несоблюдение обязанности, возложенной на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в то время как санкция предусматривает наложение административного наказания, в том числе на граждан.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Тверского областного суда от 26 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Тверской области и Губернатора Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.