Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, И.И. Гильмутдиновым, З.Я. Рахматуллиной, В.В. Гутеневым, А.И. Аршиновой, а также М.Ю. Назаровой, Е.Н. Сенаторовой, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству
на проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации",
внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, И.И. Гильмутдиновым, З.Я. Рахматуллиной, В.В. Гутеневым, А.И. Аршиновой, а также М.Ю. Назаровой, Е.Н. Сенаторовой, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рассмотрен проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, И.И. Гильмутдиновым, З.Я. Рахматуллиной, В.В. Гутеневым, А.И. Аршиновой, а также М.Ю. Назаровой, Е.Н. Сенаторовой, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Изменениями, предлагаемыми данным законопроектом в статью 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предусматривается дополнение перечня образовательных программ, в случае реализации которых образовательные организации будут иметь право ходатайствовать перед уполномоченными государственными органами, ведающими вопросами миграции, о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства, обучающимся в этих организациях по таким программам. Тогда как в настоящее время указанный перечень ограничивается основными профессиональными образовательными программами, имеющими государственную аккредитацию, представленной законодательной инициативой предлагается его расширить, включив в него дополнительные общеобразовательные программы, предусматривающие подготовку иностранных граждан к обучению по основной профессиональной образовательной программе, а также дополнительные профессиональные программы.

Наряду с этим согласно законопроекту - применительно к образовательным организациям, имеющим право заявлять ходатайства о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации обучающимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства, - предлагается ограничить их число только теми из таких организаций, которые имеют лицензию на осуществление образовательной деятельности.

Разработчики представленного проекта федерального закона полагают, что законодательное оформление и последующее применение инициируемых ими нововведений позволит снять выявившиеся, по их мнению, ограничения возможностей российских образовательных организаций в развитии международного образовательного сотрудничества и по экспорту образовательных услуг и, соответственно, устранят препятствия в выполнении ряда государственных документов стратегического значения, - таких, как Концепция государственной политики Российской Федерации в области подготовки национальных кадров для зарубежных стран в российских образовательных учреждениях и Концепция экспорта образовательных услуг Российской Федерации на период 2011 - 2020 гг.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству обращает внимание, что представленный проект федерального закона уже рассматривался Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы 6-ого созыва и решением данного Комитета, принятым на его заседании "15" декабря 2015 года был рекомендован к доработке до рассмотрения в 1-ом чтении согласно статье 112 (часть 6, пункт "а") Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с учетом замечаний соответствующего Заключения Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы 6-ого созыва).

Необходимость нового рассмотрения Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству данного законопроекта вызвана непредставлением его авторами уточненного варианта проекта (после возможной доработки согласно упомянутой выше рекомендации Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы 6-ого созыва), а также поступлением в отношении этой законодательной инициативы отрицательного Официального отзыва Правительства Российской Федерации (от "01" февраля 2016 г. N 594п-П8), - что требует повторной оценки её соответствующих положений.

В связи с этим, - отмечая соответствие рассматриваемого проекта федерального закона Конституции Российской Федерации и отсутствие в нём значительных разночтений с иными нормативными правовыми актами законодательства Российской Федерации, а также его согласованность с международными договорами нашей страны, и полагая важной предметную направленность этого проекта на повышение эффективности деятельности образовательных организаций Российской Федерации при развитии международного образовательного сотрудничества и экспорте образовательных услуг, - Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству не считает данную законодательную инициативу юридически выверенной и необходимым образом обоснованной.

Так, предлагаемое законопроектом уточнение нормы пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ - в части ограничения возможности подачи ходатайства о продлении визы или срока временного пребывания в Российской Федерации обучающимся иностранным гражданам и лицам без гражданства только образовательными организациями, имеющими лицензию на право осуществления образовательной деятельности, - является излишним, поскольку согласно пункту 18 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", (как основополагающего нормативного документа по образовательным вопросам), под образовательной организацией понимается некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Иначе говоря, без получения соответствующей лицензии образовательная деятельность образовательной организации недопустима, а значит, и дополнительное указание на необходимость наличия у образовательной организации лицензии в законодательном акте, регулирующем иные отношения, (в том числе, условия подачи ходатайств для продления пребывания в Российской Федерации обучающимся иностранным гражданам и лицам без гражданства) явно нецелесообразно.

Что касается инициируемого в рассматриваемом проекте установления возможности обращения образовательной организации с ходатайством о продлении срока временного пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину (или лицу без гражданства), обучающемуся в нашей стране по дополнительной общеобразовательной программе, предусматривающей подготовку иностранных граждан и лиц без гражданства к обучению по основной профессиональной образовательной программе, (а также по дополнительной профессиональной программе), то следует обратить внимание на то, что указанные образовательные программы не подлежат государственной аккредитации образовательной деятельности, проводимой в соответствии со статьей 92 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

В то время как действующим законодательством уже предусматривается возможность обращения образовательной организации, в которой иностранный гражданин обучается по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, о продлении срока его временного пребывания в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" не содержит положений, предусматривающих установление ограничений по сроку получения дополнительного образования, приему на обучение по дополнительным образовательным программам, а также условиям реализации образовательных программ дополнительного образования. При этом, согласно пункту 4 статьи 75 и пункту 6 статьи 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" содержание дополнительных общеобразовательных программ и дополнительных профессиональной программ определяются организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

В данной связи возможное принятие предлагаемых законопроектом изменений, по мнению Комитета, не исключает определенных злоупотреблений, - как со стороны образовательных организаций, так и со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся по дополнительным образовательным программам, - при осуществлении права на продление срока их временного пребывания в Российской Федерации.

Одновременно Комитет по государственному строительству и законодательству обращает внимание на то, что рассматриваемым проектом не учитывается наличие в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определённых норм по регулированию соответствующих вопросов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, которые основываются на критериях их поступления в образовательную организацию и последующего обучения для получения образования только применительно к основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, (что относится к пункту 7 статьи 5, пункту 1 статьи 7, пунктам 4 и 4.5 статьи 13, статье 13.4), и никоим образом не затрагивает аналогичные вопросы в контексте тех же дополнительных общеобразовательных программ, (предусматривающих подготовку иностранных граждан к обучению по основной профессиональной образовательной программе), а также дополнительных профессиональных программ. Однако необходимых корреспондирующих изменений в указанные структурные единицы Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" данная законодательная инициатива не содержит.

Помимо отмеченных обстоятельств, Комитет по государственному строительству и законодательству полагает недостаточно мотивированными утверждения авторов законопроекта (в пояснительной записке к нему) о том, что действующие нормы Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" существенно ограничивают возможность образовательных организаций по расширению экспорта образовательных услуг, - поскольку при этом, фактически, не учитываются положения Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", предусматривающие возможность реализации образовательных программ в сетевой форме, - (которая согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" обеспечивает достижимость освоения обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, (в том числе иностранных), а также, при необходимости, с использованием ресурсов иных организаций), - а также возможность реализации - согласно статье 16 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" - образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.

Одновременно Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не предусматривает каких-либо ограничений по освоению образовательных программ, в том числе программ повышения квалификации или профессиональной подготовки, для иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации, а также временно или постоянно проживающих в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства.

Дополнительно к изложенному Комитет по государственному строительству и законодательству считает, что в юридико-техническом отношении инициируемые изменения в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" оформлены недостаточно чётко, в связи с чем в случае продолжения дальнейшей работы над этим проектом, по мнению Комитета, потребовалась бы более выверенная (а, возможно, и более "развернутая") формулировка соответствующих законопроектных предложений. Однако, с учетом отмеченных выше обстоятельств такую работу над рассматриваемой законодательной инициативой - в представленном варианте - Комитет считает нецелесообразной и концептуально не поддерживает принятие этого проекта.

В связи с изложенным, Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 893873-6 "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Никоновым, И.И. Гильмутдиновым, З.Я. Рахматуллиной, В.В. Гутеневым, А.И. Аршиновой, а также М.Ю. Назаровой, Е.Н. Сенаторовой, О.В. Лебедевым, Н.А. Шайденко, Н.И. Горовым, Е.И. Кузьмичевой, О.В. Хоронжук в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников