Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 18-КГ16-190 Суд отменил апелляционное определение о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования, поскольку не установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе касающиеся принадлежности мостового сооружения какому-либо лицу на законном основании

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 18-КГ16-190

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 10 ноября 2015 года по административному делу

по административному иску Лабинского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, Кубанскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов, администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края, администрации Ахметовского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложении обязанности демонтировать бетонные остатки мостового сооружения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края Близнюка И.Ф., возражение против удовлетворения кассационной жалобы представителя Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов Клименко Н.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в акватории реки Большая Лаба расположен объект незавершенного строительства - мостовое сооружение.

Лабинский межрайонный прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, Кубанскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов, администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края, администрации Ахметовского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края с заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложении обязанности демонтировать бетонные остатки мостового сооружения.

В обоснование требований указано, что нахождение названного объекта в акватории реки не обеспечивает прохождение повышенных расходов (паводков), имеется угроза обрушения конструкций пролетных строений, перекрытия русла реки и затопления жилых домовладений.

Решением Лабинского районного суда Краснодарского края от 28 апреля 2015 года признано незаконным бездействие администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края, администрации Ахметовского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края, министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, выразившееся в непринятии мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций путем демонтажа бетонных остатков незавершенного строительного объекта - технологического моста через реку Лаба в районе станицы Чернореченской Лабинского района Краснодарского края.

На министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, Кубанское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов возложена обязанность демонтировать незавершенный строительный объект - технологический мост через реку Лаба, расположенный в районе станицы Чернореченской Лабинского района Краснодарского края.

На администрацию муниципального образования Лабинский район Краснодарского края и администрацию Ахметовского сельского поселения Лабинского района Краснодарского края в рамках полномочий, предусмотренных законом, возложено оказание правовой, методической и консультативной помощи при исполнении решения суда, а именно: участие в комиссионном обследовании участка русла реки Большая Лаба в районе села Гофицкого, а также остатков мостового сооружения, находящихся в русле реки на данном участке, с составлением акта обследования; сбор, предоставление по запросам министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края и Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов сведений, информации, необходимых для исполнения решения суда; участие в оформлении результата выполненных работ по расчистке русла реки Большая Лаба в районе станицы Чернореченской Лабинского района Краснодарского края, включая демонтаж остатков бетонных сооружений.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 10 ноября 2015 года указанное решение суда отменено и принято новое решение, которым признано незаконным бездействие администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края, выраженное в непринятии мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций путем демонтажа бетонных остатков незавершенного строительного объекта - технологического моста через реку Лаба в районе станицы Чернореченской Лабинского района Краснодарского края, и на названное муниципальное образование возложена обязанность демонтировать бетонные остатки незавершенного строительного объекта - технологического моста через реку Лаба в районе станицы Чернореченской Лабинского района Краснодарского края.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования Лабинский район Краснодарского края просит апелляционное определение отменить и оставить решение суда в силе.

Определением заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2017 года администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края восстановлен пропущенный срок подачи кассационной жалобы, и кассационная жалоба администрации муниципального образования Лабинский район Краснодарского края с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие существенные нарушения норм материального права при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела допущены судом апелляционной инстанции.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым предупреждение угрозы возникновения и ликвидации чрезвычайной ситуации в границах поселения отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

Также суд апелляционной инстанции руководствовался статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и исходил из того, что министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края осуществляет свои функции только в рамках угрозы возникновения или при возникновении чрезвычайной ситуации, чего в рамках рассмотрения административного дела не установлено. К полномочиям Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов отнесена эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, обеспечение их безопасности. Следовательно, по мнению суда, министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края и Кубанское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов необходимо исключить из числа административных ответчиков, так как у них отсутствуют полномочия в части предупреждения чрезвычайных ситуаций в границах поселения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами не согласна, поскольку указанные выводы основаны на неверном толковании норм материального права, при этом заслуживают внимания доводы кассационной жалобы о том, что администрация муниципального образования Лабинский район Краснодарского края не является лицом, на которое может быть возложена обязанность демонтировать мостовое сооружение через реку Большая Лаба.

Река Большая Лаба, расположенная на территориях двух субъектов Российской Федерации - Карачаево-Черкесской Республики и Краснодарского края, является правым притоком реки Лаба, которая, в свою очередь, является левым притоком реки Кубань.

Согласно части 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Исключением из этого правила является нахождение в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица пруда, обводненного карьера, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, если иное не установлено федеральными законами (часть 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, река Большая Лаба является водным объектом, находящимся в федеральной собственности.

В силу пункта 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.

Частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24-27 названного Кодекса.

Согласно пунктам 1 и 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению, а также осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований (пункты 1 и 2 части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации).

Обязанность своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах при их использовании возложена на собственников таких объектов, водопользователей (пункт 4 части 2 статьи 39 Водного кодекса Российской Федерации).

Использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц (пункт 14 статьи 1 названного Кодекса).

Пункт 2 части 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации предусматривает, что использование акватории водных объектов, находящихся в федеральной собственности, осуществляется на основании договора водопользования, если иное не предусмотрено частями 2 и 3 этой же статьи.

При этом для осуществления строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов, находящихся в федеральной собственности, требуется решение о предоставлении водных объектов в пользование (пункт 5 части 2 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации).

Предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности, или частей таких водных объектов в пользование на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование осуществляется исполнительными органами государственной власти в пределах их полномочий (часть 4 статьи 11 названного Кодекса).

В силу пункта 4 части 3 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется в случае, если водный объект используется для предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что орган местного самоуправления вправе осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению, а также принимать меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий только в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.

Кроме того, размещение в акватории водного объекта, находящегося в федеральной собственности и расположенного на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, линейных объектов, в том числе мостов, переходов, равно как и осуществление действий, связанных с их обслуживанием и демонтажем, является использованием водного объекта, которое не может быть осуществлено при отсутствии соответствующего волеизъявления его собственника.

Такое волеизъявление не требуется в случае использования водного объекта для предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Вместе с тем, при отсутствии чрезвычайной ситуации демонтаж мостового сооружения, связанный с изменением дна и берегов водного объекта, требует наличия воли собственника этого объекта на проведение указанных работ.

В силу части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Однако, приведенные нормы материального права, подлежащие применению к спорным публичным правоотношениям, судом апелляционной инстанции не учтены, вследствие чего не определены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе касающиеся принадлежности мостового сооружения какому-либо лицу на законном основании, а также обстоятельства, связанные с наличием волеизъявления собственника водного объекта, находящегося в федеральной собственности, на проведение соответствующих работ, учитывая, что демонтаж мостового сооружения предполагает изменение дна и берегов реки Большая Лаба.

В этой связи применительно к положениям статьи 328 Кодекса административного судопроизводства имеются основания полагать, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Таким образом, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 10 ноября 2015 года подлежит отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 10 ноября 2015 года отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в Краснодарский краевой суд в ином составе судей.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.