Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 96436-7 "О внесении изменений в статьи 82 и 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации" (о наделении налоговых органов полномочиями по истребованию у аудиторских организаций документов, полученных ими о налогоплательщике), внесенный Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 96436-7 "О внесении изменений в статьи 82 и 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации" (о наделении налоговых органов полномочиями по истребованию у аудиторских организаций документов, полученных ими о налогоплательщике),
внесенный Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Законопроектом предлагается в целях налогового контроля допустить сбор, хранение, использование и распространение информации о налогоплательщике, полученной от аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов (поправка в пункт 4 статьи 82 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс).

Кроме того, в случае, если документы не представлены налоговому органу в установленном порядке налогоплательщиком, налоговый орган наделяется правом истребовать у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) полученные ими при осуществлении аудиторской деятельности и оказании прочих связанных с аудиторской деятельностью услуг документы (информацию), служащие основанием для исчисления и уплаты налога налогоплательщиком, на основании решения руководителя (заместителя руководителя) вышестоящего налогового органа или руководителя (заместителя руководителя) ФНС России при проведении налоговой проверки или на основании запроса уполномоченного органа иностранного государства в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Обосновывается данная инициатива необходимостью реализации рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) по итогам первой фазы обзора законодательства Российской Федерации в рамках Глобального форума по транспарентности и обмену информацией для целей налогообложения. Однако сами положения указанных рекомендаций, а также обоснования, из которых бы вытекала необходимость наделения российских налоговых органов новым правом, в пояснительной записке к законопроекту не приводится. Также не содержится в ней информации о том, как реализовано (и реализовано ли) соответствующее положение в других государствах, и в частности, санкционирован ли доступ налоговых органов к аудиторской тайне в государствах, входящих в ОЭСР.

Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП) в своем отзыве на законопроект выражает опасение, что реализация положений законопроекта может привести к снижению востребованности аудиторских услуг и, в первую очередь, услуг, оказываемых мелкими и средними аудиторскими организациями. Так, по его мнению, истребованная документация (информация) может быть представлена аудитором некорректно и (или) содержать ошибочное суждение последних, что может быть использовано налоговым органом при проведении мероприятий налогового контроля.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации в своем заключении на законопроект указывает на такие возможные негативные последствия принятия законопроекта, как: ухудшение качества представляемой в налоговые органы налоговой отчетности вследствие сокращения использования услуг добровольного аудита и других сопутствующих услуг по повышению эффективности деятельности организаций; снижение полноты раскрываемой перед аудиторами информации (с возможностью ее сведения до уровня документов и информации, представляемой в рамках налогового контроля), и, как следствие, - потеря ценности аудита для пользователей финансовой отчетности, снижение уровня доверия к отчетности российских публичных компаний и к заключениям аудиторов.

Между тем, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоговым органам уже предоставлен широкий механизм действий, обеспечивающий доступ налоговых органов к документам (информации) налогоплательщика, в том числе в рамках проводимых мероприятий налогового контроля. При этом за воспрепятствование в проведении указанных мероприятий предусмотрена налоговая и административная ответственность.

С целью снижения рисков предъявления необоснованных требований к аудиторским организациям (независимым аудиторам) представляется целесообразным при подготовке законопроекта ко второму чтению урегулировать следующие вопросы.

1. Необходимо определить документы (информацию), которые будут вправе запрашивать налоговые органы у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов).

Законопроектом предлагается наделить налоговые органы правом истребования у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) не только документов, но и информации, служащей основанием исчисления и уплаты (удержания, перечисления) налога (сбора) налогоплательщиком (плательщиком сбора, плательщиком страховых взносов, налоговым агентом). Однако, учитывая вероятность достаточно широкой трактовки термина "информация", при доработке законопроекта ко второму чтению необходимо исключить возможность перекладывания на аудиторские организации (индивидуальных аудиторов) обязанностей налогоплательщика, даже если он не исполнил их.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что статьи 88 и 93 Налогового кодекса не предусматривают право налогового органа на истребование у налогоплательщика информации (за исключением пункта 8.5 статьи 88 Налогового кодекса в части истребования у иностранной организации информации, подтверждающей место оказания услуг, указанных в пункте 1 статьи 174.2 Налогового кодекса). В связи с этим, возложение на аудиторскую организацию (индивидуального аудитора) обязанности по представлению информации, истребование которой у самого налогоплательщика Налоговым кодексом не предусмотрено, представляется необоснованным.

В связи с этим предлагается рассмотреть вопрос о возможности истребования налоговыми органами у аудиторской организации (индивидуального аудитора) только документов, не распространяя указанное право на информацию.

При этом представляется, что указанные документы должны отвечать следующим признакам:

- они необходимы для проведения налоговых проверок либо запрашиваются на основании запроса уполномоченного органа иностранного государства. При этом, истребование указанных документов целесообразно осуществлять на основании решения руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов;

- они находятся или должны находиться в наличии у проверяемого налогоплательщика;

- они были получены аудиторской организацией (индивидуальным аудитором) от налогоплательщика в ходе аудита в соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ), а не являются документами с суждениями аудитора, составленными в ходе осуществления им профессиональной деятельности. Так, законопроектом предлагается распространить право истребования налоговым органом документов, служащих основаниями для исчисления и уплаты налогов, также и на случаи, когда аудиторская организация (индивидуальный аудитор) оказывают прочие связанные с аудиторской деятельностью услуги, предусмотренные пунктами 1 - 5 части 7 статьи 1 Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ (в числе которых управленческое консультирование, юридическая помощь). Однако, поскольку у аудиторской организации (индивидуального аудитора), оказывающей такие услуги, может не быть документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога налогоплательщиком, представляется необоснованным наделение налоговых органов указанным правом.

2. Необходимо урегулировать вопросы, связанные с изъятием из режима аудиторской тайны документов (информации), полученных у аудиторской организации (индивидуального аудитора).

В частности, в отношении предлагаемого законопроектом наделения налоговых органов правом на распространение информации о налогоплательщике, полученной от аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов (поправка в пункт 4 статьи 82 Налогового кодекса) Комитетом отмечается, что исходя из положений статьи 102 Налогового кодекса полученные налоговыми органами у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) сведения о налогоплательщике (плательщике страховых взносов) должны подпадать под действие режима налоговой тайны. Учитывая, что в отношении таких сведений должно соблюдаться требование об обеспечении конфиденциальности, а распространение таких сведений будет противоречить указанному требованию, предлагается рассмотреть вопрос об исключении возможности распространения указанных сведений.

Кроме того, в случае положительного решения вопроса о распространении положений законопроекта только на документы, которые были получены аудиторской организацией (индивидуальным аудитором) в ходе аудита, предлагается изъятие из режима аудиторской тайны распространить также только на указанные документы.

3. Нуждаются в проработке вопросы, связанные с порядком истребования документов у аудиторской организации (индивидуального аудитора), в частности, вопросы оформления требования о представлении документов, сроков представления истребуемых документов, содержания требования.

Признавая справедливым, что к аудиторским организациям (индивидуальным аудиторам) налоговый орган будет вправе обратиться только после того, как не смог реализовать свое право на истребование документов у самого налогоплательщика, представляется важным предусмотреть информирование аудиторской организации (индивидуального аудитора) о факте непредставления налогоплательщиком правомерно истребуемых налоговым органом документов. Это позволит исключить претензии со стороны налогоплательщиков к аудиторским организациям (индивидуальным аудиторам) о несоблюдении последними режима аудиторской тайны (нарушение аудиторской тайны для аудиторской организации (индивидуального аудитора) чревато наступлением как гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков, так и дисциплинарной ответственности).

Одновременно обращается внимание на то, что не все налогоплательщики подпадают под требование об обязательном аудите. Соответственно, не всегда налоговый орган будет располагать информацией о наличии у такого налогоплательщика договора с аудиторской организацией (аудитором) и о его предмете. Кроме того, Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ возлагая на аудируемое лицо такую обязанность, как предоставление аудиторской организации (индивидуальному аудитору) необходимой информации и документации, и устанавливая сроки хранения документов (копий документов), полученных и (или) составленных в ходе оказания аудиторских услуг, не предусматривает такого требования, как обязательное предоставление аудиторской организации (индивидуальному аудитору) копий документов.

В связи с этим, предлагается рассмотреть вопросы, касающиеся взаимоотношений налогового органа и аудиторской организации (индивидуального аудитора) в случае, когда соответствующих истребуемых документов (информации) у нее нет и не могло быть.

4. Вступление в силу предлагаемых законопроектом изменений предусматривается с 1 января 2018 года без конкретизации того, за какие налоговые периоды могут быть истребованы у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) документы (за налоговые периоды после вступления в силу федерального закона либо за налоговые периоды до его вступления в силу). При подготовке законопроекта ко второму чтению предлагается рассмотреть вопрос о его дополнении соответствующими переходными положениями. По мнению Комитета, представляется логичным применение новых правил в отношении документов, полученных в ходе осуществления аудиторской деятельности в отношении налоговых периодов, начинающихся после 31 декабря 2017 года.

5. Одновременно обращается внимание на редакцию предлагаемых изменений в статью 93.1 Налогового кодекса. Представляется, что содержание абзаца второго проектируемого пункта 2.1 указанной статьи Налогового кодекса не соответствует содержанию проектируемых абзацев третьего и четвертого, поскольку в абзаце третьем идет речь о случаях, при которых могут быть истребованы документы у аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов), а в двух последующих - не случаи, а основания такого истребования.

К законопроекту поступило 2 отрицательных отзывов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и 29 положительных. За принятие законопроекта высказалось 46 исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, против - ни одного.

В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 96436-7 "О внесении изменений в статьи 82 и 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации" при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных в настоящем заключении замечаний.

Председатель Комитета

А.М. Макаров