Решение Верховного Суда РФ от 22 мая 2017 г. N АКПИ17-182 Об отказе в признании частично не действующими пунктов 10.3 и 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220

Решение Верховного Суда РФ от 22 мая 2017 г. N АКПИ17-182

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14 сентября 2017 г. N АПЛ17-290 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Уральские радиостанции" о признании не действующими пункта 10.3 в части, пункта 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220, установил:

приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220 утверждён Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее - Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 августа 2010 г., регистрационный номер 18026, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 23 августа 2010 г. N 34.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 30 января 2015 г. N 33/15, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 февраля 2015 г., регистрационный номер N 36267, размещённым на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 4 марта 2015 г. и опубликованным в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 13 июля 2015 г. N 28, Порядок дополнен пунктом 10.3.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 20 июля 2016 г. N 1000/16, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 17 августа 2016 г., регистрационный номер N 43275, размещённым на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 17 августа 2016 г., Порядок дополнен пунктом 10.9.

Согласно пункту 10.3 Порядка по делам, возбуждённым по признакам нарушения части 1 статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), за исключением нарушений пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка, которое производится исходя из предмета соглашения хозяйствующих субъектов, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства; в) определение географических границ товарного рынка; г) установление факта наличия конкурентных отношений между участниками соглашения. Географические границы товарного рынка определяются с учётом материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе территорий, определённых в соглашении хозяйствующих субъектов, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Пунктом 10.9 Порядка определено, что по делам, возбуждённым по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статей 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции включает: а) определение временного интервала исследования; б) определение предмета торгов (по делам, возбуждённым по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статьи 17 Закона о защите конкуренции); предмета договоров, заключаемых в отношении государственного и (или) муниципального имущества (по делам, возбуждённым по признакам нарушения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции); предмета договоров на оказание соответствующих финансовых услуг (по делам, возбуждённым по признакам нарушения статьи 18 Закона о защите конкуренции); в) определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах (с момента подачи заявки на участие в торгах) либо отказавшихся от участия в торгах в результате соглашения, но соответствующих требованиям к участникам торгов, которые предусмотрены документацией о торгах, - в случаях возбуждения дел по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

Акционерное общество "Уральские радиостанции" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 10.3 Порядка в части, исключающей проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке по делам, возбуждённым по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

В судебном заседании Общество изменило предмет административного иска, заявив дополнительно о признании недействующими пунктов 1.4 и 10.9 Порядка. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2017 г. в принятии заявления в части признания недействующим пункта 1.4, исключённого из Порядка с 28 августа 2016 г., отказано.

По мнению административного истца, оспариваемые пункты 10.3 и 10.9 не соответствуют Конституции Российской Федерации и статьям 4, 23, 45 и 45.1 Закона о защите конкуренции, так как предусматривают проведение анализа состояния конкуренции при рассмотрении дел по картелям на торгах в меньшем объёме по сравнению с остальными видами картелей, что нарушает права и законные интересы Общества, в отношении которого было принято решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представители акционерного общества "Уральские радиостанции" Жихарев М.Н., Кожокарь В.В., Коршунов К.О. и Костоваров А.С. поддержали заявленные требования.

Представители Федеральной антимонопольной службы Абакумова Ю.И., Артюшенко Д.В., Козлов Е.В. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации Гаврилова И.В. не признали административный иск.

Выслушав объяснения представителей административного истца Жихарева М.Н., Кожокарь В.В., Коршунова К.О., Костоварова А.С., возражения представителей Федеральной антимонопольной службы Абакумовой Ю.И., Артюшенко Д.В., Козлова Е.В., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Гавриловой И.В., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которая вправе утверждать порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (пункты 1, 2, подпункт 5.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан ФАС России во исполнение требований федерального закона в соответствии с предоставленными ей полномочиями и с соблюдением порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объёме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

По смыслу приведённого законоположения объём анализа состояния конкуренции может быть различен по делам, возбуждённым по признакам разных нарушений.

Пунктом 1.3 Порядка определено, что по делам, возбуждённым по признакам нарушения части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, за исключением нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными пунктом 10.3 Порядка.

По делам, возбуждённым по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статей 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции проводится в объёме, установленном пунктом 10.9 Порядка.

Исходя из содержания пунктов 10.3 и 10.9 Порядка предусмотренные ими этапы проводимого антимонопольным органом анализа состояния конкуренции составляют тот объём, который непосредственно необходим для принятия решения о наличии (отсутствии) того или иного нарушения антимонопольного законодательства.

При этом вопреки утверждениям административного истца данные пункты, устанавливая обязательность определённых этапов анализа, не ограничивают деятельность антимонопольного органа при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, который в зависимости от конкретных обстоятельств, включая мнения, пояснения и ходатайства лиц, участвующих в деле, и в соответствии с требованиями части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции вправе проводить анализ состояния конкуренции в необходимом для конкретного дела объёме.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах.

При рассмотрении дела, возбуждённого по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции проводится антимонопольным органом в объёме, установленном пунктом 10.9 Порядка, что обусловлено особенностями конкуренции хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах либо отказавшихся от участия в торгах в результате соглашения, но соответствующих требованиям к участникам торгов, которые предусмотрены документацией о торгах.

Закон о защите конкуренции не содержит предписания, в силу которого антимонопольный орган обязан анализировать в данном случае состояние конкуренции в таком же объёме, как и по делам, возбуждённым по признакам нарушения пункта 1 части 1 статьи 11.

Реализуя полномочия по утверждению порядка проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, ФАС России была вправе указать в Порядке, регламентирующем содержание и последовательность конкретных процедур, особенности анализа состояния конкуренции при рассмотрении определённых дел, объективные стороны нарушений антимонопольного законодательства в которых различны.

Доводы административного истца об одинаковом объёме такого анализа по всем делам, включая недопустимость, по его мнению, ограничения анализа состояния конкуренции на торгах, не основаны на законе.

Результаты анализа состояния конкуренции, проведённого в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, согласно пункту 4 статьи 45.1 Закона о защите конкуренции отнесены к письменным доказательствам по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Такие результаты сами по себе не предопределяют установление факта нарушения антимонопольного законодательства, являясь одним из доказательств по делу, они оцениваются антимонопольным органом наряду с другими доказательствами, с учётом которых и делается вывод о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в деятельности конкретного лица.

В связи с изложенным доводы административного истца о противоречии оспариваемых нормативных положений статьям 45 и 45.1 Закона о защите конкуренции подлежат отклонению.

Лишены правовых оснований доводы административного истца о несоответствии пунктов 10.3 и 10.9 Порядка статьям 4 и 23 Закона о защите конкуренции, в которых приведены определения используемых в данном федеральном законе понятий и установлены полномочия антимонопольного органа. Оспариваемые пункты содержанию таких норм не противоречат. Безосновательным является и указание административного истца на несоответствие оспариваемых нормативных положений Конституции Российской Федерации.

В свою очередь, не могут быть признаны состоятельными доводы Общества о несоответствии оспариваемых нормативных положений приведённому федеральному закону со ссылкой на представленные с письменными объяснениями экспертное заключение, отчёт, так как в содержании подобных документов, полученных во внесудебном порядке по инициативе административного истца и в поддержку его доводов, по сути, выражены частные мнения лиц, являющихся авторами соответствующих исследований. Эти документы не являются заключением эксперта (комиссии экспертов), предусмотренным статьёй 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не имеет отношения к содержанию пунктов 10.3 и 10.9 и упоминаемое административным истцом заключение Министерства экономического развития Российской Федерации от 11 апреля 2014 г., поскольку оно было подготовлено в отношении предыдущей редакции Порядка, который ещё не был дополнен названными и иными пунктами его действующей редакции.

Нельзя согласиться и с утверждением административного истца о нарушении его прав и законных интересов оспариваемыми пунктами, которые, как усматривается из содержания решения Комиссии ФАС России от 4 июля 2016 г. по делу N 1-00-19/00-30-16, не применялись при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Иные доводы административного истца фактически мотивированы его несогласием с решением Комиссии ФАС России от 4 июля 2016 г. по делу N 1-00-19/00-30-16, в котором содержится вывод о нарушении Обществом антимонопольного законодательства, а именно пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, и не могут служить основанием для признания пункта 10.3 в оспариваемой части и пункта 10.9 Порядка не действующими. Проверка законности указанного решения, включая его фактологическое и правовое обоснование, не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу, а может быть осуществлена в установленных арбитражным процессуальным законодательством процедурах обжалования такого акта.

Порядок в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поэтому согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела должно быть принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Уральские радиостанции" о признании не действующими пункта 10.3 в части, пункта 10.9 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко