Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 20 июня 2017 г. N 22-1 на проект федерального закона N 185907-7 "Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций", внесенный Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке от 20 июня 2017 г. N 22-1
на проект федерального закона N 185907-7 "Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций",
внесенный Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию и науке рассмотрел проект федерального закона "Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций" (далее - законопроект) и отмечает актуальность и большую практическую значимость законопроекта, который должен обеспечить создание благоприятных условий для формирования и функционирования инновационных научно-технологических центров (далее - Центры), представляющих собой согласно п. 1 статьи 2 законопроекта часть территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый правовой режим осуществления деятельности.

Комитет обращает внимание на то, что название законопроекта обозначает гораздо более широкое поле правового регулирования, чем представлено в тексте законопроекта. Однако при этом формулировка предмета законопроекта в п. 1 статьи 1 законопроекта не содержит упоминания об образовательных и научных организациях, инновационное и научно-технологическое развитие которых представлено в названии законопроекта.

По мнению Комитета из текста законопроекта следует, что Центр представляет собой организационную структуру в виде холдинга или консорциума научных, образовательных, проектно-конструкторских, опытно-экспериментальных, внедренческих, производственных и иных предприятий (организаций), расположенных на определенной территории, сконцентрировавших свои интеллектуальные, материально-технические, финансовые и иные ресурсы на реализации полного инновационного цикла "научные исследования - разработки - освоение - производство - распространение инновационной продукции" в рамках приоритетных направлений развития науки, техники и технологий, а не просто часть территории субъекта (субъектов), как определено в пункте 1 статьи 2. В этой связи в определение Центра необходимо включить указание на организации, которые будут осуществлять научно-технологическую деятельность на территории, выделенной для создания и функционирования Центра.

В части вводимого законопроектом понятийного аппарата Комитет также отмечает, что:

согласно определению Центра (п.1 статьи 2) на его территории создаются благоприятные условия для доступа к коммерчески привлекательным проектам только с государственным участием, что создает дискриминационные условия для реализации проектов с привлечением частных инвестиций;

в определение понятия "инфраструктура Центра" не включены земельные участки, на которых расположены объекты инфраструктуры - здания, сооружения и иные объекты, в то время как согласно Федеральному закону "Об инновационном центре "Сколково", Федеральному закону "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" земельные участки являются неотъемлемой составляющей инфраструктуры.

Нуждается в дополнительном обсуждении введенное в статье 2 законопроекта понятие "научно-технологическая деятельность", которая трактуется как научная (научно-исследовательская), научно-техническая и инновационная деятельность, реализация научных и (или) научно-технических проектов, использование полученных научных и (или) научно-технических результатов, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе их коммерциализации, по направлениям, определенным в решении о создании Центра.

В статье 2 законопроекта отмечается, что правила проекта в отношении создаваемого Центра будут приниматься Правительством Российской Федерации. В этой связи Комитет полагает целесообразным дополнительно предусмотреть возможность возложения на инициатора проекта (научную или образовательную организацию) обязанностей по разработке и предоставление на утверждение в Правительство Российской Федерации проекта указанных правил проекта.

Согласно п. 5 статьи 2 законопроекта инициаторами проектов создания и функционирования Центра могут быть только те образовательные и научные организации, которые соответствуют критериям, установленным Правительством Российской Федерации. Однако в перечне актов, которые необходимо принять для реализации законопроекта, указание на соответствующий акт Правительства отсутствует. Кроме того, согласно п.5 статьи 2 законопроекта устанавливается, что Центры создаются на базе образовательных и научных организаций, которые выступают инициаторами проекта. Но что означает термин "на базе" в тексте законопроекта не раскрыто.

В п. 7 статьи 2 законопроекта устанавливается, что управление Центром осуществляет управляющая компания, которая определена Правительством и имеет форму публичного акционерного общества. По мнению Комитета, указанная норма, во-первых, устанавливает необоснованное ограничение на выбор юридических лиц, которые могут осуществлять управление Центром, поскольку перечисленные в законопроекте функции управления могут реализовывать юридические лица, существующие и в других организационно-правовых формах; а, во-вторых, не соответствует требованиям п. 2а перечня поручений Президента Российской Федерации от 24 марта 2017 года N ПР-553, в котором установлено, что МГУ им. М.В. Ломоносова должен быть учредителем Управляющей компании, образуемой для реализации проекта "Воробьевы горы".

Комитет считает, что требует дополнительного обсуждения п.10 статьи 2 законопроекта, в котором устанавливается, что участник проекта - российское юридическое лицо, созданное в целях осуществления научно-технологической деятельности, что исключает возможность участия в проекте юридических лиц, которые были созданы до начала проекта и имели на тот момент иные цели создания (например, образовательные).

В п. 3 статьи 3 законопроекта устанавливается, что в целях создания Центра инициатор проекта должен обращаться в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Однако в тексте законопроекта нигде не раскрыто, в какой именно федеральный орган исполнительной власти должен обращаться инициатор проекта. В перечне актов, которые необходимо принять для реализации законопроекта, также отсутствует упоминание о необходимости принятия акта, устанавливающего такой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

По мнению Комитета, нуждается также в дополнительном обсуждении, обосновании и (или) уточнении норма п. 4 статьи 3 законопроекта о возможности включения в территорию Центра одновременно нескольких территорий, находящихся в разных субъектах Российской Федерации.

Комитет также отмечает, что статью 3 законопроекта необходимо дополнить нормами, регулирующими процесс не только создания, но и прекращения деятельности Центров.

Из теста законопроекта следует, что для осуществления имущественного, организационного, научно-методического и экспертно-аналитического обеспечения деятельности Центра создается Фонд (статьи 2 и 8) законопроекта. В законопроекте подробно описаны статус, цели деятельности, функции Фонда и порядок формирования органов управления, в число которых входят попечительский совет, наблюдательный совет, правление и генеральный директор (статьи 8-11 законопроекта). По мнению Комитета, значительная часть перечисленных норм должна быть установлена в уставе Фонда, а потому не требует законодательного оформления.

Согласно законопроекту движимое и иное имущество, в том числе исключительные права, принадлежащие Фонду, могут быть переданы Управляющей компании в доверительное управление в целях реализации проекта и получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности фонда. При этом договор заключается на срок реализации проекта, но не менее чем на 25 лет. Указанный минимальный срок реализации проекта в документах законопроекта никак не обоснован и сама фиксация в законе числового ограничения срока реализации проекта нуждается в дополнительном обсуждении.

В целях повышения роли инициатора проекта в его реализации, Комитет считает целесообразным дополнительно обсудить возможность создания Управляющей компании в форме публичного акционерного общества со 100% участием инициатора проекта в качестве ее учредителя. Кроме того, следует рассмотреть возможность наделения инициатора проекта правами контроля за деятельностью участников проекта и его реализацией. Нуждаются в уточнении нормы законопроекта, касающиеся судьбы имущества Фонда и Управляющей компании в случае завершения деятельности Центра. Возможно, в случае ликвидации Фонда и Управляющей компании их имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, должно быть возвращено учредителю Фонда.

Как следует из статьи 21 законопроекта, образовательная деятельность на территории Центра осуществляется частными организациями, осуществляющими образовательную деятельность без получения ими лицензий на осуществление образовательной деятельности и без получения государственной аккредитации образовательной деятельности. Указанный порядок требует дополнительного обсуждения, особенно в тех случаях, когда инициатором проекта выступает образовательная организация.

Вызывает сомнение обоснованность прописанных в статье 19 законопроекта норм о том, что документация по планировке территории Центра утверждается без проведения публичных слушаний, а проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий не подлежат государственной экспертизе. В этой связи Комитет отмечает, что статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ предусмотрено проведение публичных слушаний в обязательном порядке по проектам генеральных планов развития поселений, городских округов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту отмечено, что его реализация в случае принятия не потребует дополнительных ассигнований из федерального бюджета. В этой связи следует отметить, в соответствии с законопроектом Фонд и управляющая компания осуществляют свою деятельность за счет собственных средств, средств федерального бюджета, а также иных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации (статьи 8 и 12 законопроекта).

Кроме того, при реализации законопроекта неизбежно возникнут дополнительные затраты федерального бюджета:

на финансовое обеспечение территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации, специальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере внутренних дел;

 на осуществление функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции; 

на осуществление надзора и контроля в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и других функций (статья 23 законопроекта).

В этой связи Комитет отмечает, что согласно статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации при принятии закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный закон или нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источник и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

В тексте законопроекта практически нет норм о регулировании в рамках Центра научной, научно-технической и инновационной деятельности образовательных и научных организаций, которые выступили с инициативой создания Центров, о формах их организационно-экономического взаимодействия с потребителями и (или) заказчиками научной и научно-технической продукции, формах их организационно-экономического взаимодействия с Фондом и управляющей компанией, а речь идет в основном о развитии территорий с помощью управляющей компании и ее дочерних обществ.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы содержаться замечания концептуального и юридико-технического характера. Так, проектируемая в п. 2 статьи 1 законопроекта норма, что "к отношениям, не урегулированным настоящим Федеральным законом, применяется законодательство Российской Федерации" нуждается в корректировке, поскольку федеральные законы входят в понятие законодательство Российской Федерации, но при этом не учитываются другие нормативные правовые акты Российской Федерации и нормы международного права.

Кроме того, предлагаемая законопроектом отсылка к "регламентам и документам государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития" не является юридически корректной также с учетом п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой в правовую систему Российской Федерации включены только общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. "Регламенты и документы Организации экономического сотрудничества и развития" не являются международными договорами Российской Федерации и не относятся автоматически к общепризнанным принципам и нормам международного права, следовательно, не являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Счетная палата РФ в своем заключении отмечает, что законопроект содержит значительное количество внутренних противоречий. Так, нуждаются в уточнении положения статьи 5 законопроекта в части распоряжения земельными участками, находящимися в границах территорий Центра, поскольку согласно п. 2 названной статьи распоряжение такими участками не допускается, за исключением передачи в их в аренду (субаренду) Управляющей компании. Вместе с тем п. 3 той же статьи предусмотрено право Управляющей компании передать такие земельные участки в последующую субаренду лицам, участвующим в реализации проекта, к которым согласно п. 12 статьи 2 законопроекта кроме Управляющей компании относятся также Фонд, дочернее общество управляющей компании, участник проекта, иное юридическое лицо (за исключением органа государственной власти и органа местного самоуправления) или индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность на основании сделок, заключенных с Управляющей компанией или ее дочерним обществом для целей реализации проекта, включая обеспечение функционирования Центра посредством предоставления товаров, работ, услуг на территории Центра, а также физические лица, осуществляющие деятельность на территории Центра на основании трудового или гражданско-правового договора.

Счетная Палата РФ также отмечает, что в соответствии с пунктом 11 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинскую деятельность осуществляют медицинские организации независимо от организационно-правовой формы на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности. В этой связи устанавливаемое законопроектом ограничение участия в медицинской деятельности на территориях создаваемых Центров только организациями, входящими в частную систему здравоохранения, представляется необоснованным. Кроме этого, деятельность медицинских и других организаций на территориях Центров без получения лицензий создает для медицинских и иных организаций неравные условия деятельности. Предлагаемый законопроектом механизм деятельности медицинских и иных организаций на территориях Центров исключает по мнению Счетной Палаты РФ их участие в системе обязательного медицинского страхования, что создает риски нарушения конституционных прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи.

Введение законопроектом пониженных тарифов страховых взносов для отдельной категории плательщиков, по мнению Счетной Палаты РФ, не соответствует основным принципам тарифно-бюджетной политики, определенным в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, заключающимся в обязательности уплаты страховых взносов и в установлении единых тарифов страховых взносов в отношении всех категорий работодателей. Реализация названных положений законопроекта приводит к выпадающим доходам Пенсионного фонда Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по образованию и науке рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 185907-7 "Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций" в первом чтении с учетом его дальнейшей доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.А. Никонов